I SA/Wa 1531/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Siegień Sędziowie : Sędzia NSA Anna Lech Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Drukarni i Księgarni [...] w P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie stwierdzenia nieważności umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...] Minister Budownictwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] o zwrocie Drukarni i Księgarni [...] w P. wniosku z dnia 9 czerwca 2006 roku o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] kwietnia 2001 roku, sporządzonej przed notariuszem K. L., Rep. [...] nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji publicznej podniósł, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku nr [...] zwrócił wnioskodawcy – Drukarni i Księgarni [...] w P. – wniosek z dnia 9 czerwca 2006 roku o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] kwietnia 2001 roku sporządzonej przed notariuszem K. L., mocą której, na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. w W. Zdaniem organu, akt notarialny nie jest decyzją administracyjną i jego wzruszenie może nastąpić wyłącznie w drodze postępowania cywilnego. Żądanie stwierdzenia nieważności umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego należy do spraw cywilnych, do których rozpoznawania powołane są sądy powszechne. Powołał się przy tym na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 roku III PO 9/94 OSNAPiUS 1995/12 poz. 152, który stwierdził, że prawidłową formą uznania się przez organ administracji państwowej za niewłaściwy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu (art. 65 kpa) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 2 kpa). Z tych względów Minister Budownictwa uznał zasadność postanowienia organu wojewódzkiego i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Drukarnia i Księgarnia [...] w P., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 kpa przez niewyjaśnienie należycie stanu faktycznego sprawy, art. 86 i art. 89 § 2 kpa poprzez brak wysłuchania strony przed wydaniem postanowienia i brak przeprowadzenia rozprawy oraz art. 156 kpa albowiem sprawa winna być rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji. W konkluzji skargi wniesiono o uwzględnienie skargi w całości przez Ministra Budownictwa na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek skarżącego oparty był na art. 156§ 1 pkt 2 kpa, bo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż Skarb Państwa w dacie podpisywania umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie był właścicielem spornej nieruchomości, która nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat należała do wnioskodawcy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1994 roku, nr [...], a zatem sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności tej decyzji winna zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W rozpoznawanej sprawie konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] wynikała z naruszenia przez te rozstrzygnięcia art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 8 k.p.a. nakazuje prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji państwowej do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Powołany wyżej przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu, a potraktowanie wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2006 roku jako wniosku o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] z dnia [...] kwietnia 2001 roku zawartej w formie aktu notarialnego - na taką interpretację wskazuje. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Analiza sposobu załatwienia w kontrolowanym postępowaniu pisma skarżącego z dnia 9 czerwca 2006 r. wskazuje na pozostające w sprzeczności z powołanymi przepisami, niezwykle formalistyczne podejście Ministra Budownictwa, które w żaden sposób nie koresponduje z interesem strony. Organy obu instancji nie zażądały od skarżącego odpisu aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2001 roku, w celu ustalenia na jakiej podstawie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Dopiero bowiem analiza treści aktu notarialnego mogła ujawnić rzeczywistą wolę stron. (vide wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wprawdzie w omawianej sprawie skarżąca Drukarnia i Księgarnia [...] w P. wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego, ale ich zamiarem było wzruszenie decyzji administracyjnej, co wyraźnie zostało już wskazane w skardze złożonej do sądu. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w wyroku.