II SA/Gd 47/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi H. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2002r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – działając na podstawie art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) – nałożył na A. i H. K. obowiązek wykonania oraz dostarczenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dnia 31 lipca 2003 roku inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy zmianie sposobu użytkowania garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego na działalność usługowo – handlową usytuowanego na działce nr [...] w S. potwierdzającego zgodność wykonania robót z przepisami a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości określenie w tym orzeczeniu koniecznych zmian i przeróbek i ich wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2003 roku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 lipca 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych na działce nr [...] w S. robót budowlanych. Podczas kontroli ustalono wówczas, że na terenie tym został rozbudowany budynek gospodarczy oraz zmieniono sposób użytkowania garażu. Postępowanie co do garażu zostało umorzone decyzją z dnia 12 listopada 2001 roku. Na skutek odwołania właścicieli sąsiedniej nieruchomości H. i S. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że A. i H. K. w dniu 18 czerwca 1999 roku uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania garażu a nie stwierdzono odstępstw od ustaleń i warunków ustalonych w tym pozwoleniu. Jednakże po wznowieniu postępowania orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia 18 czerwca 1999 roku i odmowie zgody na zmianę sposobu użytkowania. Zachodzi zatem konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50, 51 prawa budowlanego, co stało się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 20 listopada 2002 roku odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i S. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja ta została wydana przedwcześnie, ponieważ sprawa dotycząca zmiany sposobu użytkowania garażu po wznowieniu nie wróciła jeszcze do Urzędu Gminy, zatem nie zostało zakończone postępowanie z wniosku inwestorów w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania. W wyniku odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 grudnia 2002 roku utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji, podzielając motywy, którymi kierował się ten organ. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru wsi S. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 24 października 1990 roku przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie określonym jako teren osiedla domków jednorodzinnych na którym dopuszcza się możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego i usługowego w formie uzupełnienia istniejącej zabudowy. Przedmiotowa adaptacja nie narusza zatem ustaleń tego planu. Organ stwierdził ponadto, że uchylenie pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego. Pismem z dnia 4 stycznia 2003 roku H. i S. K. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako krzywdzącej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że prowadzenie w garażu hurtowni powoduje uciążliwość związaną z wzmożonym ruchem pojazdów. Ponadto istnieje obawa pożaru, ponieważ w garażu są przechowywane towary łatwopalne. Zmiana sposobu użytkowania garażu nastąpiła ponadto bez ich woli i wiedzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. a postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zatem do treści powyższego przepisu Sąd może uwzględnić skargę z powodów innych niż przedstawione w skardze, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002 r. podlega uchyleniu, bowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie A. i H. K. decyzją z dnia 18 czerwca 1999 roku uzyskali pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania garażu. Jednakże po wznowieniu postępowania decyzja ta została uchylona i organ odmówił udzielenia zgody na zmianę sposobu użytkowania. Jednakże zmiana sposobu użytkowania nastąpiła na podstawie prawomocnej decyzji. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zastosowanych zgodnie z przepisem art. 71 ust 3 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Ratio legis tych przepisów polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego) (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 czerwca 2001 roku, IV S.A. 952/99, LEX nr 54192). W przedmiotowej sprawie, w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów prawa przez organy pierwszej jak i drugiej instancji polegało na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z przepisu jasno wynika, że przedmiotem obowiązku są określone czynności bądź roboty budowlane. Nie można, zatem na podstawie wymienionego wyżej przepisu nałożyć na inwestora obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez złożenie takich dokumentów nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem (wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875). Postawą do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz bądź innych dokumentów jest art. 50 ust. 3 oraz art. 81 c Prawa budowlanego. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (Komentarz Prawo budowlane, Zdzisław Kostka, 2005 rok, str. 139, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 roku, IV S.A. 74/03, LEX nr 148875). W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek wykonania i dostarczenia inwentaryzacji budowlanej oraz orzeczenia technicznego dotyczącego całości zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu. Doszło, zatem do naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Skutkiem tego naruszenia będzie brak możliwości wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tegoż prawa. W niniejszej sprawie organ I instancji w utrzymanej w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji z dnia 5 sierpnia 2002 roku, oprócz nałożenia na inwestorów obowiązku dostarczenia wskazanych w decyzji dokumentów (inwentaryzacji oraz opinii - orzeczenia technicznego), stwierdził że w przypadku konieczności wykonania robót wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, inwestorzy zobowiązani są do ich realizacji w zakreślonym decyzją terminie, jednakże z tak sformułowanego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie wynika jakie konkretnie czynności inwestorzy mają wykonać aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 1999 roku, IV SA 1418/97, LEX nr 47875). Niewątpliwie decyzja organu I instancji, a co za tym idzie także utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, nie czynią zadość powyższym wymogom albowiem organy nadzoru budowlanego, nakładając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestorów jednocześnie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów i wykonania czynności wynikających z treści tych dokumentów nie precyzując czynności, jakie inwestorzy mają wykonać, aby doprowadzić wykonywane roboty do stanu zgodnego z prawem, naruszyły zarówno przytaczany już art. 51 Prawa budowlanego, jak i art. 81 c Prawa budowlanego, na podstawie którego organ nadzoru budowlanego (wydając stosowne postanowienie) może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Dopiero bowiem po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz i ocen, organy nadzoru budowlanego, w oparciu o zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy, powinny podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Przy czym - w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - decyzja ta w sposób precyzyjny i jasny winna określać zakres czynności niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają ww. przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.