II SA/Rz 791/06

Syg. akt II SA/Rz 791/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Jerzy Solarski WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 10 zł /słownie: dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 791/06 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi H. K. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dn.[...].07.2003r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania części budynku inwentarsko-składowego użytkowanego jako ubojni z masarnią. W sprawie tej orzekał już sąd administracyjny, albowiem wyrokiem z dn.23.10.2002r. SA/Rz 1730/00 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku gospodarczego z ubojnią-masarnią, stanowiącą własność H. K. Orzekający wówczas Starosta udzielił H. K. pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu, działający w trybie odwoławczym (z odwołania Z. K.) Wojewoda uchylił tę decyzję i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powodem tej odmowy był fakt, że inwestorka posiadając pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy w 1994r. dopuściła się odstępstw od udzielonego pozwolenia, a Kierownik Urzędu Rejonowego w M. decyzją z dn.[...].12.1996r. określił warunki doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ odwoławczy wywodził o odrębności postępowania toczącego się przed organami architektoniczno-budowlanymi od postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku SA/Rz 1730/00 uchylając obie decyzje organów budowlanych wyraził pogląd, że wobec faktu zakończenia budowy wraz ze zmianą przeznaczenia budynku powinno toczyć się tylko jedno postępowanie administracyjne, przed jednym organem, który kompleksowo winien rozstrzygnąć w przedmiocie samowoli. Złożony w sprawie wniosek H. K. z daty [...].03.2000r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku jako rzeźni sąd ocenił jako wniosek uzasadniający prowadzenie postępowania w trybie art.71 ust.3 Prawa budowlanego. Wskazując na właściwość inspektora nadzoru budowlanego sąd sugerował wykorzystanie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględnienie w niezbędnym zakresie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dn.[...].12.1996r. nakładającego na inwestorkę obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. Prowadząc ponowne postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dn.[...].05.2003r. postanowił wstrzymać użytkowanie części budynku inwentarsko-składowego w sposób zmieniony jako ubojnia z masarnią położonego na działce nr ewid. 1417 w P. [...], będącego własnością H. K. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na art.50 ust.1 pkt 1 i 3 w zw. z art.71 ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm., zwana dalej Upb) oraz art.123 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.). W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy oraz wywody zawarte w wyroku SA/Rz 1730/00. Powołując się na oględziny dokonane przez organ w dn.[...].03.2003r., w wyniku których stwierdzono fakt użytkowania części budynku jako ubojni z masarnia bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Organ powołał się także na stosowanie w takim przypadku odpowiednio przepisu art.50 i 51 w zw. z treścią art.71Upb. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła H. K. domagając się jego uchylenia. W zażaleniu zarzucono, że wydane postanowienie zapadło z obrazą prawa materialnego, albowiem art.50 Upb odnosi się jedynie do prowadzenia robót budowlanych, a na jego podstawie nie można wydać nakazu wstrzymania prowadzenia określonej działalności. Zarzut ten wspierano wyrokiem NSA z dn.26.03.1999r. IV SA 532/97. Żaląca się wskazywała, że w toku postępowania przedstawiała wszelkie żądane opracowania, otrzymując stosowne opinie i uzgodnienia, dostosowała ubojnię do wymogów stawianych przez Unię Europejską, co pociągnęło za sobą znaczne wydatki finansowe. Brak uwzględnienia tych kwestii wnosząca zażalenie traktuje jako naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a.. H. K. wywodzi, iż z przedstawianych ekspertyz wynika, że może prowadzić działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu uboju i przetwarzania mięsa z nie więcej niż 50 szt. świń miesięcznie. Brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu okoliczności pozwalających żalącej się na użytkowanie ubojni z masarnią potraktowane zostało jako naruszające zasady ogólne k.p.a. Opisanym na wstępie postanowieniem z dn.[...].07.2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił utrzymać w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie organu I instancji. W podstawie prawnej tego aktu powołano art.50 ust.1 pkt 1 w zw. z art.71 ust.3 Upb. Organ II instancji odwołując się do ustalonego przez I instancję stanu faktycznego uznał, że w przedmiotowym przypadku ma do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wpływa na zmianę m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska. Za uzasadnione uznał ten organ, odwołując się także do wywodów z wyroku SA/Rz 1730/00, zastosowanie normy art.71 ust.2 pkt 2 Upb. Wyjaśniając stosowane przepisy wskazano, że zasadnie w takim przypadku organ I instancji wstrzymał zmienione użytkowanie obiektu, celem nałożenia następnie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie H. K. domagając się jego uchylenia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżąca powtórzyła w części uprzednią swą argumentację, iż postanowienie zapadło z obrazą art.50 Upb, albowiem postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu nie może dotyczyć wstrzymania prowadzenia określonej działalności. H. K. wywodzi, że od wielu lat występowała o zgodę na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, dołączając na żądanie organów niezbędne opinie i opracowania. Sporządzona została w sprawie m.in. ocena oddziaływania na środowisko ubojni z masarnią, wydano zaświadczenie kominiarskie oraz protokoły z badań budynku odnośnie wymagań energetycznych. Skarżąca ma legitymować się pozytywnymi ocenami od państwowej służby weterynaryjnej. Zamiarem skarżącej jest zalegalizowanie obecnego stanu faktycznego, aby uzyskać zgodną z prawem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. H. K. wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dn.26.11.2003r. NSA OZ w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu. Postanowieniem z 28.04.2005r. SA/Rz 1298/03 WSA w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania S. K. vel K. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem z 4.09.2006r. po ustaleniu następstwa prawnego po zmarłej uczestniczce i prowadzone jest do sygn. II SA/Rz 791/06. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności nie uznano zarzutu naruszenia art.50 Upb podkreślając, że sama skarżąca przyznaje, iż ten przepis stosuje się odpowiednio w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nadto zdaniem organu nie oznacza to "zawężenia" jego stosowania do prowadzenia robót budowlanych. W piśmie z 5.01.2007r. skarżąca podniosła, że nałożone na nią przez organ nadzoru budowlanego czynności wykonała, w ich efekcie otrzymała pozwolenie na użytkowanie, dołączając kserokopie decyzji z [...].11.2004r. Nr [...], z kserokopii tej decyzji nie wynika, przez jaki organ została ona wydana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., dlatego też z mocy art.97 § 1 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm., zwana dalej Pwsa) podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Ta reguła intertemporalna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art.50 ust.1 pkt 1 w zw. z art.71 ust.3 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz.1126 ze zm., zwana dalej Upb). Art.71 Upb dotyczy postępowania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art.71 ust.3 Upb w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust.1, przepisy art.50 i art.51 stosuje się odpowiednio". Do stosowania trybu wskazanego powyżej wobec działań skarżącej, które polegały na samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego na ubojnię z masarnią, zobowiązał organy nadzoru budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku SA/Rz 1730/00. Zgodnie z art.99 Pwsa ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art.100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zarówno Sąd w niniejszej sprawie, jak i orzekające organy budowlane były związane oceną wyrażoną w wyroku SA/Rz 1730/00. Należało zatem stosownie do tej oceny wobec robót budowlanych podjętych przez skarżącą zastosować normę art.71 ust.3 Upb. Przepis powyższy nakazuje w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania odpowiednie skorzystanie z trybu postępowania organów nadzoru budowlanego, unormowanego w art.50 i 51 Upb. Zgodnie z art.51 ust.1 Upb "W przypadkach innych niż określone w art.48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie środowiska lub 3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach". Organ I instancji w podstawie prawnej swego postanowienia powołał się na art.50 ust.1 pkt 1 i 3, ust.2 w zw. z art.71 Upb, organ II instancji podstawę prawną swego postanowienia ograniczył do wskazania na art.50 ust.1 pkt 1 w zw. z art.71 ust.3 Upb. Niezależnie od tych różnic, zdaniem Sądu oba postanowienia zapadły z obrazą art.50 ust.1 w zw. z art.71 ust.3 Upb, doszło więc do naruszenia przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), które z kolei stanowi nakaz uchylenia obu zaskarżonych postanowień. Organy obu instancji nie zwróciły uwagę, że art.71 ust.3 Upb nakazuje stosować przepis art.50 tej ustawy odpowiednio, posiłkowe stosowanie tej regulacji wymaga rozważenia zakresu zastosowania normy do której znalazło się w art.71 ust.3 Upb odesłanie. Art.50 ust.1 stanowi podstawę do "wstrzymania prowadzenia robót budowlanych". Tymczasem postanowienie organu I instancji orzeka o "wstrzymaniu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego w sposób zmieniony jako ubojnia z masarnią". Zdaniem Sądu odpowiednie zastosowanie w warunkach określonych w art.71 ust.3 Upb normy art.50 ust.1 Upb mogłoby mieć wyłącznie miejsce, gdyby skarżąca w dacie wydawania postanowienia opartego na tym przepisie prowadziła samowolnie roboty budowlane, mające na celu zmianę sposobu użytkowania obiektu. Bezspornym jest, że skarżąca w tym czasie nie prowadziła już żadnych robót budowlanych w obiekcie, wynika to chociażby z uzasadnienia wyroku NSA OZ w Rzeszowie SA/Rz 1730/00. Brak było zatem podstaw do wydawanie postanowienia, o jakim mowa w art.50 ust.1 Upb, tym bardziej brak było podstaw do orzekania o "wstrzymaniu użytkowania części budynku". W cyt. przez skarżącą wyroku IV SA 532/97 z 26.03.1999r., (LEX nr 46771), NSA stwierdził, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przewidziane w art.50 Upb, może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych, nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności. Pogląd ten podziela Sąd w niniejszej sprawie. Dodatkowo zaznaczyć należy, że pogląd iż nakaz zaniechania dalszych robót odnosi się do sytuacji, kiedy przeróbka nie została zakończona (roboty w toku) wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z 21.11.2001r. SA/Rz 602/2000 (publ. baza orzecznictwa komputerowego Lex Polonica) rozpoznający sprawę dotycząca m.in. stosowania art.71 Upb w zw. z art.50 i 51 tej ustawy. W innym wyroku NSA OZ w Rzeszowie wyraził pogląd, iż w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest w szczególności wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania, jak i nakazywanie zaniechania dalszych robót. Natomiast organ nadzoru budowlanego powinien wówczas od razu wydać decyzję o rozbiórce obiektu lub jego części, jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem albo wydać decyzję określającą czynności, jakie w tym celu winny zostać wykonane i w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok z 6.03.2003r. SA/Rz 1913/2002, niepubl.). Ten kierunek judykatury afirmuje w niniejszej sprawie skład orzekający WSA w Rzeszowie. Podobnie kwestię wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych pojmowano w literaturze przedmiotu. Zdaniem J.Siegienia samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych, uzasadnia wydanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postanowienia o ich wstrzymaniu i ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (por. J.Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2000, s.303). Wedle tegoż Autora w sytuacji dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z art.51 ust.4, przepisy ust.1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i należy od razu wydać decyzję na podstawie art.51 ust.1 w związku z art.71 ust.3, określającą czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (Tamże, s.303-304). Sądowi z urzędu wiadomym jest, że organy nadzoru budowlanego wydały stosowne decyzje w tym zakresie, które objęte są odrębną skargą sądowoadministracyjną skarżącej, która nie została jeszcze rozpoznana. Dodatkowo wskazać należy, iż w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych podjętym na podstawie art.50 ust.1 Upb należy obligatoryjnie podać przyczyną wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art.50 ust.2 pkt 1 i 2 Upb). O ile pierwszy z tych elementów zawarty jest w postanowieniu organu I instancji, o tyle brak jest wskazania wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. To dodatkowo wskazuje, że zaskarżone postanowienia zapadły z obrazą zastosowanych przepisów prawa budowlanego. Z powyższych względów orzeczono, jak na wstępie. Sąd zastosował klauzulę ochrony tymczasowej przewidzianą w art.152 Ppsa, o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa w zw. z art.97 § 1 Pwsa.