VI SA/Wa 2332/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu w paśmie GSM [...] oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nr [...] odmawiającą K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. rezerwacji częstotliwości w paśmie GSM [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej zwaną k.p.a. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 i art. 116 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) – zwane dalej P.t. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2005 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty zakończył postępowanie przetargowe na rezerwację częstotliwości z zakresu [...] MHz dla telefonii komórkowej. Z uwagi na fakt, że żaden z oferentów nie uzyskał minimum kwalifikacyjnego, uznał przetarg GSM [...] za nierozstrzygnięty. Z tego względu wnioskiem z dnia [...] maja 2005 r. K. Sp. z o.o. wystąpiła do Prezesa URTiP o dokonanie, bez przeprowadzania przetargu, rezerwacji częstotliwości 30 kanałów w paśmie GSM [...], w zakresach częstotliwości [...] - [...] MHz oraz [...] -[...] MHz na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej. Z podobnymi wnioskami o dokonanie rezerwacji kanałów w paśmie GSM [...], w zakresach częstotliwości [...] - [...] MHz oraz [...] - [...] MHz wystąpiły również Spółki: N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., D. S.A. z siedzibą w W., T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. z siedzibą w W. oraz P. S.A. z siedzibą w W. O złożeniu wymienionych wyżej wniosków Prezes URTiP poinformował Spółkę K. pismem z dnia [...] lipca 2005 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Prezes URTiP decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) odmówił wnioskodawcy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzania przetargu dla 30 kanałów, w zakresach częstotliwości [...]-[...] MHz oraz [...]-[...] MHz, na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacji ruchomej lądowej, w paśmie GSM [...]. W uzasadnieniu stwierdził brak dostatecznych zasobów częstotliwości dla wszystkich wnioskodawców i wskazał na konieczność przeprowadzenia przetargu na podstawie art. 116 ust. 1 P.t. stanowiącego, że w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. We wniosku z dnia [...] września 2005 r. K. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i dokonanie, bez przeprowadzenia przetargu, rezerwacji 30 kanałów w objętym wnioskiem paśmie. Wskazywała, że wprowadzenie nowych technologii i dążenie do podwyższenia poziomu usług nie jest możliwe bez dodatkowych kanałów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes URTiP powołując się na fakt, że z wnioskami o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] - [...] MHz oraz [...] - [...] MHz wystąpiły także spółki: N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., D. S.A. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., P. S.A. z siedzibą w W. ponownie wskazał, że brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości w wymienionych zakresach. Ocenił, że w przedmiotowym postępowaniu stwierdzenie braku dostatecznych zasobów częstotliwości przesądza o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu. Z wniosku wynika, że strona dochodzi rezerwacji częstotliwości z pominięciem postępowania przetargowego, stąd rezerwacja jest wykluczona. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia ponownie wskazał art. 116 ust. 1 P.t. wskazując nadto, że dokonanie rezerwacji częstotliwości z pominięciem trybu przetargowego, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości, skutkowałoby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Sp. z o.o. z/s w W. zarzucała decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] września 2005 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...]: 1) nieważność, z powodu wydania jej przez Prezesa URTiP bez podstawy prawnej, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 2) naruszenie przez Prezesa URTiP przepisu art. 116 ust. 1 P.t., które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od Prezesa URTiP na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazywała, że w myśl art. 116 ust. 1 P.t., w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu. Ust. 2 cytowanego przepisu stanowi, iż przeprowadzenie postępowania przetargowego poprzedzone jest postępowaniem konsultacyjnym. Zgodnie natomiast z ust. 3 przywołanego przepisu, termin przeprowadzenia przetargu nie może być dłuższy niż 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Jak wynika z powyższego, złożenie pierwszego wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości zobowiązuje Prezesa URTiP do przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego oraz przeprowadzenia przetargu nie później niż w terminie 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Natomiast art. 116 P.t. nie przewiduje możliwości wydania przez Prezesa URTiP decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości jeszcze przed wszczęciem postępowania przetargowego. Podkreślała, iż zgodnie z wyrokiem NSA-OZ w Białymstoku, wydanym jeszcze na gruncie ustawy o łączności, jednakże dotyczącym analogicznych kwestii, "jeżeli skargę na niewydanie w terminie ustawowym przez Ministra Łączności decyzji w przedmiocie zezwolenia na działalność w dziedzinie telekomunikacji wniesiono już pod rządem art. 14a ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności, a Minister Łączności nie zdążył jeszcze przeprowadzić przetargu w celu wybrania podmiotu, któremu wyda koncesję, to do czasu zakończenia procedury przetargowej, nie możne on wydać dla skarżącego ani decyzji pozytywnej, ani negatywnej." (wyrok NSA-OZ w Białymstoku z dnia 23 listopada 1995 r., II SA/Bk 95/95, Wokanda 1996/39). Wskazując na obowiązek działania przez organy administracji państwowej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) wskazywała na konieczność stosowania obowiązujących norm stosowania zarówno prawa materialnego, jak też norm prawa procesowego. Podkreślała, iż administracja publiczna może działać w indywidualnych sprawach nie tylko przez wydanie decyzji. Jeżeli ustawa przewiduje inny tryb postępowania - w analizowanej sprawie konieczność wydania decyzji, Prezes URTiP nie powinien wydawać w tej sprawie decyzji o odmowie rezerwacji. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, musi obowiązywać przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Powoływała się na treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., IV SA 2546/98, zgodnie z którym: "Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia ponadto w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą jako wydaną bez podstawy prawnej". Ponadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy oraz gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2001 r., I SA 275/00). W ocenie skarżącej skoro wpłynął wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości, która nie może zostać dokonana z uwagi na konieczność przeprowadzenia przetargu, Prezes URTiP nie powinien wydawać decyzji o odmowie rezerwacji, a jedynie powinien poinformować zainteresowany podmiot o dacie rozpoczęcia biegu terminu, w którym przetarg zostanie ogłoszony. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, iż z wnioskami o dokonanie rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] - [...] MHz oraz [...] - [...] MHz wystąpiły spółki: N. Sp. z o.o. z siedzibą w W., D. S.A. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., K. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a także P. S.A. z siedzibą w W., stąd brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości w żądanych zakresach. Stwierdzenie powyższego w przedmiotowym postępowaniu przesądziło o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu, wykluczając dokonanie rezerwacji częstotliwości objętej wnioskiem strony z pominięciem postępowania przetargowego. Stanowi o tym art. 116 ust. 1 P.t., bowiem w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Ponadto zgodnie z art. 116 ust. 3 P.t. termin przeprowadzenia postępowania przetargowego nie może być dłuższy niż 8 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości. Organ zaznaczył także, że z dniem [...] października 2005 r. Prezes URTiP rozpoczął postępowanie konsultacyjne dotyczące postępowania przetargowego na trzy rezerwacje częstotliwości, z których każda obejmuje 33 dupleksowe kanały radiowe z odstępem dupleksowym 95 MH, z zakresu [...]-[...] MHz oraz [...]-[...] MHz, na obszarze całego kraju, w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej, z przeznaczeniem na budowę ruchomej publicznej sieci telefonicznej o strukturze komórkowej zgodnie ze standardem GSM [...], na okres do 31 grudnia 2020 r. Stosowne Obwieszczenie, ukazało się w Dzienniku Urzędowym Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. oraz na stronach internetowych URTiP. Uczestnik postępowania I. wnosiła o oddalenie skargi. Powoływała się m.in. na stanowisko zajęte przez sądy w orzeczeniach zapadłych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawach VI SA/Wa 830/05 i VI SA/Wa 831/05 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 14/06, iż prawo telekomunikacyjne z 2004 r. przewiduje dwa tryby rezerwacji częstotliwości: zwykły bez przetargu oraz tryby szczególne: przetargowy i konkursowy, przy czym postępowanie przetargowe jest odrębne od postępowania zwykłego (bez przetargu). Oznacza to, że wniosek w postępowaniu zwykłym należy załatwić decyzją odmowną na podstawie art. 114 ust. 4 P.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Po pierwsze wniosek Skarżącej Spółki złożony w dniu [...] maja 2005 r. dotyczy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Wynika to jednoznacznie z jego uzasadnienia, a następnie żądania sprecyzowanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Do rozpoznania wniosku o rezerwację częstotliwości miało zatem zastosowanie obowiązujące w tej dacie Prawo telekomunikacyjne z ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) – zwane dalej P.t., które weszło w życie z dniem 3 września 2004 r. Jednocześnie należy przyjąć, iż do rozpoznania żądania objętego wnioskiem skarżącej nie miał zastosowania art. 116 ust.1 P.t., bowiem to art. 114 ust. 4 P.t., uprawniał Prezesa URTiP do decyzji odmawiającej dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji został bowiem – w ślad za żądaniem wniosku – określony i dotyczył odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Zatem obok trybu zwykłego, w którym przydział częstotliwości następuje w wyniku pozytywnie rozpatrzonego wniosku o rezerwację określonych częstotliwości -stosownie do art. 114 ust. 4 P.t., który stanowi, iż rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych - ustawodawca przewidział również dwa tryby szczególne: przetargowy i konkursowy (art. 116 i art. 117). W ocenie Sądu żądanie strony domagającej się rezerwacji częstotliwości bez przetargu w sytuacji, kiedy przetarg jest obligatoryjny w rozumieniu art. 116 ust.1 P.t. – powinno zostać rozstrzygnięte decyzją odmawiającą dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu, wydaną na podstawie art. 114 ust. 4 P.t. Jak bowiem wynika z tego przepisu, jedną z przyczyn uzasadniających odmowę udzielenia rezerwacji wnioskowanej częstotliwości jest brak dostatecznych zasobów częstotliwości. Skarżąca w toku postępowania wszczętego na jej wniosek została poinformowana przez organ, że jej wniosek był kolejnym wnioskiem o dokonanie rezerwacji częstotliwości w przedmiotowym paśmie GSM, co uzasadniało odmowę dokonania rezerwacji bez przetargu. Podkreślić należy, że postępowanie przetargowe regulowane jest przepisami art. 116 - art. 119 P.t. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwacje częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 120 P.t.. W postępowaniu tym wyłaniany jest podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. O odrębności tego postępowania od postępowania zwykłego (bez przetargu), do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego świadczy, iż mogą brać w nim udział nie tylko dotychczasowi wnioskodawcy, również inne podmioty a także, iż warunkiem udziału w przetargu jest spełnienie określonych wymogów (m. in. zachowanie warunków konkurencji, zadeklarowanie kwoty). Ponadto, organ decyduje w ogłoszeniu o przetargu o ilości kanałów, które rezerwuje na rzecz oferentów, częstotliwości są dzielone na pakiety i oferent obowiązany jest dostosować wniosek do przedmiotu przetargu, zgodnie z warunkami określonymi w dokumentacji przetargowej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r. w sprawie GSK 14/06 (niepubl.) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. NSA w cytowanym wyżej wyroku dodał nadto, że "postępowanie przetargowe nie jest wszczynane przez pierwszy wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości, lecz inicjuje je ogłoszenie o postępowaniu przetargowym", dokonane w trybie art. 116 ust. 4 P.t. "To, że ustawodawca bieg terminu do przeprowadzenia postępowania przetargowego liczy od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację nie oznacza, że data jego złożenia jest datą wszczęcia postępowania przetargowego. Przepis ten nakłada na właściwy organ w sytuacji, gdy stwierdzi, iż brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości, obowiązek przeprowadzenia przetargowego w zakreślonej w tej normie prawnej terminie. Nie wyłącza jednak prawa organu do wydania, wobec braku dostatecznych zasobów częstotliwości, decyzji odmawiającej ich rezerwacji bez przetargu." W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy i skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.