II SAB/Lu 40/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. W. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udrożnienia rowu melioracyjnego I. zobowiązuje Wójta Gminy do wydania w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego kierunku odpływu wód opadowych i wód z roztopów wiosennych, II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2005 r. skarżący R. S. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji w trybie art. 29 Prawa wodnego (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Dz. U. Nr 239 z 2005 r. poz. 2019) nakazującej właścicielom gruntów przywrócenie stanu poprzedniego kierunku odpływu wód opadowych i wód z roztopów wiosennych. Zastępca Wójta Gminy pismem z dnia 8 czerwca 2005 r. poinformował skarżącego, że odprowadzenie wód opadowych z interesującego go obszaru w miejscowości S., w tym z jego działek o numerach ewidencyjnych: 110, 111/1 i 111/4 oraz z sąsiednich gruntów odbywało się rowem melioracyjnym, działką Nr 87 będącą własnością Skarbu Państwa, który został praktycznie zlikwidowany poprzez zaoranie przez użytkowników gruntów do niego przylegających. Stwierdził też, że nie jest możliwe wydanie prawomocnej decyzji na podstawie art. 29 Prawo wodne nakazującej właścicielom gruntów sąsiadujących z rowem przywrócenie jego drożności, gdyż nie są właścicielami rowu. W konkluzji wskazano, że odpowiednie prace R. S. powinien przeprowadzić we własnym zakresie wspólnie z zainteresowanymi tym problemem właścicielami gruntów przyległych. Na skutek zażalenia R. S. wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wyznaczyło Wójtowi Gminy dwutygodniowy termin do wydania stosownej decyzji. W dniu [...] sierpnia 2005 r. Wójt Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie uznając, że nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 29 Prawa wodnego i powtarzając argumentację z pisma z dnia 8 czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło odwołanie R. S. od tej decyzji i uchyliło ją w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie w sprawie. Wskazano, że okoliczność, iż rów, jaki stanowi działka Nr 87 nie figuruje jako rów melioracyjny w ewidencji prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Urządzeń i Melioracji Wodnych (na co nie ma w aktach żadnego dowodu), nie jest i nie może być w niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania i nie stanowi przeszkody do wydania decyzji w trybie art. 29 Prawa wodnego, tj. przywrócenia stanu wód na gruncie, zwłaszcza kierunku ich spływu. W dalszym toku postępowania Urząd Gminy zawiadomił w dniu 26 stycznia 2006 r. R. S., że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy zostaną przeprowadzone oględziny, które ze względu na warunki atmosferyczne odbędą się wczesną wiosną. Oględziny przeprowadzono 19 kwietnia 2006 r. Następnie Urząd Gminy zwrócił się do Sądu Rejonowego w Lublinie - X Wydział Ksiąg Wieczystych o udzielenie informacji, czy dla działki Nr 87 w m. S. została założona księga wieczysta oraz o ewentualne wydanie odpisu księgi, a także do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji, na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość jest wpisana do rejestru gruntów gm. J. jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Gminy. Z Sądu Rejonowego w Lublinie nadeszła informacja o niemożności udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie, gdyż Wydział Ksiąg Wieczystych jest w trakcie wprowadzania do systemu informatycznego treści ksiąg wieczystych, zaś Starostwo Powiatowe podało, że działka nr 87 wpisana jest do rejestru ewidencji gruntów i budynków bez określenia dokumentu prawnego. W dniu 6 czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek ponownego zażalenia R. S. na niezałatwienie sprawy w terminie złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa wyznaczyło Wójtowi Gminy 30-dniowy termin do wydania stosownej decyzji w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu otrzymania informacji o księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów dla działki Nr 87. W dniu 19 lipca 2006 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy stwierdzając, że wydane postanowienie (o zawieszeniu postępowania) nie załatwia sprawy zgodnie z postanowieniem Kolegium ( z dnia 6 czerwca 2006 r.) i prosząc, by Sąd spowodował stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podnosząc nieistnienie bezczynności w sprawie oraz niewezwanie organu do załatwienia sprawy. W tej drugiej kwestii powołano się na dyspozycję art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzając, że wezwanie właściwego organu do załatwienia sprawy jest warunkiem, bez którego skarga na bezczynność nie może być uznana za zasadną. Według autora odpowiedzi na skargę warunek ten realizuje się w ten sposób, że na piśmie lub do protokołu organu prowadzącego sprawę, pozostającego w zwłoce, zgłasza się żądanie wydania decyzji lub innego aktu prawem przewidzianego. Termin do załatwienia sprawy w przypadkach objętych hipotezą art. 154 ppsa liczony jest od dnia otrzymania przez organ wezwania do załatwienia sprawy. Brak takiego wezwania wyłącza zaś merytoryczną kontrolę zachowania organu administracji w zakresie stosowania przezeń przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Obok powyższego odpowiedź na skargę podnosi, że Wójt Gminy nie pozostaje w zwłoce z podejmowaniem czynności w postępowaniu administracyjnym w sprawie skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2006 r. jest rozstrzygnięciem, bez którego nie można wydać decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych, o wydanie której wniósł R. S.. Oczywistym jest, że w dniu wyżej wskazanym podjęto czynność niezbędną do załatwienia sprawy. Nie może być zatem mowy o tym, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności w postępowaniu prowadzonym po złożeniu wniosku przez R. S. o przeprowadzenie melioracji jego działki i działek sąsiednich. Ponadto odpowiedź na skargę wskazuje, że R. S. złożył również skargę na Wójta do Rady Gminy i przytacza obszerną treść uzasadnienia uchwały Rady Gminy uznającej skargę za bezzasadną. W konkluzji tego uzasadnienia stwierdza się, że sprawa jest skomplikowana, a w toku prowadzonego postępowania napotkano na niezależne od gminy przeszkody w przeprowadzeniu dowodów . W końcowej części odpowiedzi na skargę przyznano, że postanowienie Wójta o zawieszeniu postępowania zostało uchylone w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Jednakże SKO wskazało, że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie właściciela działki nr 87, któremu (lub którym) nakazałoby ewentualnie wykonanie czynności z art. 29 Prawa wodnego. Realizując zalecenie SKO Wójt Gminy wystąpi do Sądu Rejonowego w Lublinie o informację, kiedy będzie można uzyskać odpis z księgi wieczystej prowadzonej przez tenże Sąd. Następnie o terminie załatwienia sprawy zawiadomiony będzie skarżący, zaś sprawa załatwiona zostanie bez zbędnej zwłoki. Uczestniczący w rozprawie sądowej prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie przyłączył się do skargi i wnosił o zobowiązanie Wójta Gminy do wydania decyzji w określonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy uznać za zupełnie chybioną i niezrozumiałą argumentację odwołującą się do unormowania art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który to przepis w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Dotyczy on sytuacji, gdy po uwzględnieniu w wyroku sądowym skargi na bezczynność organu, nie wykonuje on (organ) tego wyroku bądź też, gdy po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, organ pozostaje w bezczynności. W tych przypadkach po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego zawierającą żądanie wymierzenia organowi grzywny (§ 1 art. 154 ppsa). W sprawie dotyczące wniosku R. S. z dnia 22 kwietnia 2005 r. dotychczas nie zapadł żaden wyrok sądu administracyjnego. Niniejszy wyrok jest pierwszym w tej sprawie. Dopiero w przypadku jego niewykonania przez organ, skarżący będzie mógł wystąpić ze skargą o wymierzenie organowi grzywny (po uprzednim pisemnym wezwaniu). W rozpoznawanej obecnie sprawie R. S. nie domaga się wymierzenia grzywny. Skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2005 r. w przewidzianym prawem terminie. Przesłanką skutecznego wniesienia skargi jest – w myśl art. 52 § 1 ppsa – wyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia, co w przypadku skargi na bezczynność oznacza wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 § 1 kpa. R. S. tryb ten wyczerpał wnosząc zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego , które je uwzględniło wyznaczając Wójtowi Gminy stosowny termin do wydania decyzji w sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny kwestii bezczynności organu administracji w sprawie niniejszej wypada przypomnieć, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. Wójt Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]listopada 2005 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak wynika z akt sprawy zostały one zwrócone do Urzędu Gminy w dniu 14 grudnia 2005 r. (k.15 akt adm.). Od tej daty należy zatem liczyć termin do ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez Wójta Gminy. Art. 35 § 3 kpa wyznacza jako maksymalny, przewidziany dla spraw szczególnie skomplikowanych, dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy. Termin ten nie został przez Wójta Gminy dochowany. Nie został dochowany także 30-dniowy termin do wydania decyzji wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 czerwca 2006 r. Postanowienie to zostało doręczone organowi I instancji w dniu 12 czerwca 2006 r. (k. 30 akt adm.). Wyznaczony termin upłynął zatem przed dniem wniesienia skargi na bezczynność do WSA w Lublinie (19 lipca 2006 r.). Biegu terminu do załatwienia sprawy nie przerywa przy tym wydanie w dniu 20 czerwca 2006 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to było bowiem oczywiście bezzasadne. Jako jego podstawę wskazano art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a w uzasadnieniu powołano się na trudności z uzyskaniem informacji o księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów dla nieruchomości - działki Nr 87 stanowiącej rów. Tymczasem w tym przedmiocie – jak trafnie to podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006 r. uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania – nie toczy się żadne postępowanie przed sądem ani innym organem, którego rozstrzygnięcie byłoby zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Okoliczność, że w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Lublinie trwa wprowadzania do systemu informatycznego treści ksiąg wieczystych nie oznacza, iż toczy się w tym sądzie postępowanie dotyczące działki Nr 87. W świetle orzecznictwa sądowego zawieszenie postępowania, mimo oczywistego braku przyczyny określonej w art. 97 §1 kpa, nie przerywa biegu terminów ustalonych dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. IV SAB 12/86, GAP 1987, nr 7). Należy zgodzić się ze stanowiskiem SKO reprezentowanym w cyt. postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2006 r., iż obecna niemożność stwierdzenia, czy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów, może być co najwyżej podstawą do przedłużenia terminu do załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 i § 2 kpa. Przepis ten stanowi, iż o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wójt Gminy nie skorzystał jednak z tej możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Należy podkreślić, że podnoszona w odpowiedzi na skargę niemożność ustalenia tytułu prawnego właściciela (zarządcy) nieruchomości (rowu melioracyjnego) nie może bezterminowo tamować rozstrzygnięcia żądania skarżącego, zwłaszcza w sytuacji – jaka zdaje się mieć miejsce w sprawie – gdy nie są kwestionowane przez strony postępowania dane uwidocznione w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Wypada nadto zauważyć, że na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że odpowiedni obowiązek, jeśli wniosek R. S. byłby zasadny, zostanie nałożony na właściciela (zarządcę) działki Nr 87. W znajdującej się w aktach sprawy "notatce służbowej z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 17.05.2005 r. ...." (k. 4 akt adm.) znajduje się bowiem zapis: "W dniu oględzin rów nie istnieje. Został zaorany przez właścicieli przyległych do niego gruntów". W myśl art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 , poz. 2019 ze zm.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwe wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nie można zatem wykluczyć, że obowiązek taki będzie mógł być nałożony na właścicieli gruntów przyległych do rowu melioracyjnego, którzy w tej sytuacji winni być stronami postępowania. Kwestia przyczyn zalewania działek skarżącego nie została jednak w dotychczasowym postępowaniu dostatecznie wyjaśniona, co czyni nieprzekonującymi podawane powody niezałatwienia sprawy w terminie. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że Wójt Gminy pozostaje w zwłoce z rozstrzygnięciem wniosku R. S., co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 ppsa. O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 ppsa.