II SA/Rz 434/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań pełnomocnika Polskiego Związku Działkowców i M.S. od decyzji Starosty z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w R. obr. 218 R.– W. oznaczonej jako część działki nr 647/4 i działka nr 646/2 oraz o zwrocie działki nr 647/5 i działki nr 646/1 stanowiących własność Gminy Miasta – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwana dalej – ugn. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że M.S. w imieniu własnym i S.Z., K.Z. oraz A.S. wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o zwrot działek nr 646 i 647/3. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentującego je na zewnątrz a także jako pracownika urzędu miasta, a jednocześnie sprawującego funkcję starosty od orzekania w sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę do załatwienia sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta ustalił, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzeczeniem z dnia 28 września 1973r. nr [...] wywłaszczyło działkę nr 58/2, a właścicielowi tej działki L.Z. przyznano odszkodowanie. Decyzją Wojewody z dnia [...]r. nr [...] Gmina Miasto nabyła z mocy prawa na własność działkę nr 59/2. Wywłaszczona działka nr 59/2 weszła w skład działki nr 647/3 obr. 218 R.- W., a następnie została podzielona na działki 647/4, 647/5 i 647/6 i podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...]. Kolejną decyzją – tym razem Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 5 grudnia 1980r. nr [...] wywłaszczono działkę nr 59/1 i przyznano odszkodowanie L.Z. Jako cel wywłaszczenia wskazano, że działka ta była niezbędna pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, których plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia 15 listopada 1978r. nr[...]. Następnie wywłaszczona działka zmieniła oznaczenie na działkę nr 646 i decyzją z dnia 12 listopada 2002r. nr [...] Wojewody stała się własnością Gminy Miasta. Aktem notarialnym z dnia 30 września 2003r. Rep. [...] działka 646 została oddana w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców - Wojewódzkiemu Zarządowi. Działka nr 646 została podzielona na działki nr 646/1 i 646/2 i podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2005r. nr[...]. Starosta w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przeprowadził oględziny przedmiotowych działek i ustalił, że działka nr 647/5 (powstała z podziału działki nr 647/3) i działka nr 646/1 (powstała z podziału działki nr 646) nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, w związku z czym stały się zbędne na ten cel i dlatego orzeczono o ich zwrocie. Pozostałe części działek 647 i 646 a to działka nr 647/4 i 646/2 zdaniem Starosty zostały zagospodarowane we właściwy sposób, zgodny z celem wywłaszczenia, w związku z czym odmówiono zwrotu tych nieruchomości. Wobec tego decyzją z dnia[...]. orzekł: - o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Obr. 218 R.– W., stanowiącej część działki nr 647/4 i działkę 646/2, - o zwrocie nieruchomości położonej w Obr. 218 R.–W., stanowiącej działkę nr 647/5 i nr 646/1 na rzecz S.Z. 2/6 części, K.Z. 2/6 części, A.S. 1/6 części i M.S. 1/6 części, - o zwrocie na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 4 129,80 zł. W odwołaniu od tej decyzji M.S. działając w imieniu własnym oraz S.Z., K.Z. i A.S. podtrzymał żądanie zwrotu całości wywłaszczonych działek, ponieważ działki te nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a L.Z. nigdy nie podjął żadnego odszkodowania. Odwołanie od decyzji Starosty wniósł również pełnomocnik Polskiego Związku Działkowców zarzucając, że organ I instancji nieprawidłowo uwzględnił wniosek spadkobierców po L.Z., ponieważ wnioskowane do zwrotu działki nie mogły wejść do masy spadkowej, bo w chwili śmierci nie były własnością L.Z. Dodatkowo zarzucił, że błędnie orzeczono o zwrocie działki nr 646/1 uznając, że nie została zagospodarowana z celem wywłaszczenia, ponieważ nie została ona wywłaszczona pod urządzenie Cmentarza Komunalnego, a stanowi parking użytkowany przez właścicieli działek. Na tej podstawie sformułował wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości są uregulowane w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W art. 137 ust. 1 określono dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W świetle powyższych uregulowań istotne jest dla postępowania o zwrot nieruchomości czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, czy tylko na jej części. Jeżeli na cel wywłaszczenia została wykorzystana tylko część nieruchomości a pozostała część jest zbędna na cel wywłaszczenia, to zgodnie z art. 137 ust. 2 zwrotowi podlega ta niewykorzystana część nieruchomości jeżeli: 1. istnieje możliwość zagospodarowania tej części zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. część nieruchomości podlegająca zwrotowi przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Ograniczenie to zostało uzasadnione przez ustawodawcę potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz zapobieżenia tworzeniu enklaw wśród gruntów już wykorzystanych na cele publiczne. W zaskarżonej decyzji nie poczyniono ustaleń, o jakich mowa w art. 137 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż nie zbadano możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości. Skoro w piśmie z dnia 24 czerwca 2005r. Prezydent Miasta poinformował Starostę o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ powinien był zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Udokumentowanie faktu możliwości zagospodarowania części nieruchomości leży w interesie wnioskodawców, poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w trybie ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że Starosta dokonując ustaleń co do stanu faktycznego działek nr 646/2 i 647/4 i stwierdzając, że cel wywłaszczenia został na nich zrealizowany, nie poczynił ustaleń odnośnie do terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 w/w. ustawy, czym naruszył art. 7 kpa. Niezależnie od powyższego Starosta w sentencji decyzji nie ustosunkował się do działki nr 647/6 powstałej z podziału wnioskowanej do zwrotu działki nr 647/3, a więc nie rozstrzygnął o całości żądania. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dokonane przez Starostę w zaskarżonej decyzji są przedwczesne i zawierają wadę wynikającą z braku zbadania przesłanki do zwrotu wynikającej z art. 137 ust. 2, czyli możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości oraz przesłanki wynikającej z art. 137 ust. 1 cyt. ustawy. Zatem w sprawie konieczne jest przeprowadzenie w znacznej części postępowania wyjaśniającego dla honorowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd reprezentowany przez radcę prawnego formułując wniosek o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności: - art. 77 w zw. z art. 136 Kpa, poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 8 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nierozpoznanie istoty odwołania skarżącego i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia do zarzutów stawianych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodał przy tym, iż ustalenia dokonane przez Starostę były przedwczesne i w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego organ odwoławczy był zobowiązany do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie dotyczyło tylko kwestii uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie ponieważ oczywistym jest, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócono uwagę, że w sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części w zakresie zbadania przesłanki do zwrotu wynikającej z art. 137 ust. 2 odnośnie do możliwości zagospodarowania zwracanej części nieruchomości oraz przesłanki wynikającej z art. 137 1 cyt. ustawy odnośnie do terminów w nim wskazanych, a także ustosunkowanie się do wniosku o zwrot w części nieruchomości dotyczącej działki nr 647/6, która w orzeczeniu organu I instancji została pominięta. Zdaniem Wojewody przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy wykroczyłoby poza zakres art. 136 kpa, który daje możliwość tylko uzupełnienia materiału dowodowego, dlatego uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Stan faktycznych jest następujący: wnioskiem z dnia 9.08.2004r. (data wpływu do organu), M.S. działając imieniem S.Z., K.Z. oraz A.S., wystąpił o zwrot działek nr 646 oraz 647/3 obr.218 P.– W.. W związku z takim wnioskiem Prezydent Miasta wezwał wnioskodawcę m.in. o dołączenie pełnomocnictw wymienionych osób, po czym wystąpił do Sądu Rejonowego o dokumenty dotyczące przedmiotowych działek. Organ zgromadził jako materiał dowodowy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia 28 września 1973r. nr [...] dotyczące wywłaszczenia działki nr 58/2 na cel budowy Cmentarza Komunalnego i przyznające właścicielowi tej działki L.Z. odszkodowanie, decyzję Urzędu Miejskiego Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...]r. nr [...] o wywłaszczeniu działki nr 59/1 i przyznaniu odszkodowania L.Z. z celem wywłaszczenia pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych, których plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia [....]r. nr[....], postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 14.01.2003r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po L.Z. na rzecz S.Z. i K.Z. po 2/6 części oraz A.S. i M.S. po 1/6 części, akt notarialny z dnia 30.09.2003r. Rep. [...] o nieodpłatnym oddaniu w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi m.in. działki nr 664 o pow.23,23a, wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z map ewidencyjnych dotyczące nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot wraz z legendą historyczną sporządzoną przez geodetę, decyzję Wojewody z dnia 5 maja 1995r. nr [...] stwierdzającą, że Gmina Miasto nabyła z mocy prawa na własność działkę nr 59/2, odpisy z KW nr 1399 oraz KW 90657 potwierdzające na dzień 27.01.2005r. wpis prawa własności m.in. dgr 59/2 i dgr 646 na rzecz Gminy Miasto. Przy takim materiale dowodowym Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. nr R[...] wyłączył Prezydenta Miasta od orzekania w sprawie i jednocześnie wyznaczył Starostę [...]do załatwienia sprawy. Starosta przeprowadził w dniu 23.05.2005r. oględziny, a następnie wykorzystując decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. o podziale nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr 646 na działki nr 646/1 i 646/2, a także działki nr 647/3 na działki nr 647/4, 647/5 i 647/6, jak również operat szacunkowy sporządzony 15.10.2005r. przez rzeczoznawcę majątkowego, decyzją z [...]r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 218 R.– W., stanowiącej część działki nr 647/4 oraz działki nr 646/2, o zwrocie nieruchomości położonej w obr. 218 R.– W., stanowiącej działkę nr 647/5 i nr 646/1 na rzecz S.Z. 2/6 części, K.Z. 2/6 części, A.S. 1/6 części i M.S. 1/6 części oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość w łącznej kwocie 4 129,80 zł. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań pełnomocnika Polskiego Związku Działkowców i M.S. – uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art.138 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części). Tam natomiast, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W konkretnym przypadku zasadnie organ odwoławczy przyjął, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Przede wszystkim w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołane zostały przepisy art.136 ust.3, art.137 ust.1, art.138 ust.1, art.140, art.216 i art.229a ugn. Jeśli chodzi o art.137 to z ustępu 1 wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na podstawie ustaleń organu I instancji można stwierdzić, że objęty art. 137 ustęp 1 pkt 1 przypadek zbędności w sprawie nie występuje, zarówno do działki wywłaszczonej oznaczonej poprzednio numerem 59/1, jako i działki oznaczonej poprzednio numerem 59/2. Można natomiast mówić o zbędności nieruchomości w znaczeniu art.137 ust. 1 pkt 2 ugn. W odniesieniu do działki nr 59/1 wywłaszczonej pod ogródki działkowe (późniejsze oznaczenie – dgr 646), na części tej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia. Dotyczy to działki nr 646/2 o pow.13,45a, powstałej z podziału działki nr 646 , co do której organ orzekł o odmowie zwrotu; natomiast pozostała część działki wywłaszczonej, oznaczona po podziale numerem 646/1 o pow.9,78a, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, zwrócona została decyzją organu I instancji wnioskodawcom. Z kolei w odniesieniu do działki nr 59/2 wywłaszczonej pod budowę cmentarza, chociaż cel ten nie został zrealizowany, to z uwagi na przepis art.229 oraz art.229a ugn. i realizację na części ogródków działkowych, orzeczono o odmowie zwrotu; co do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości Starosta orzekając o zwrocie przyjął, że zachodził przypadek zbędności w rozumieniu wskazanego powyżej artykułu (art.137 ust. 1 pkt 2 ugn). Ponieważ w przypadku obu działek wywłaszczonych, w ocenie organu I instancji, na części z nich został zrealizowany cel wywłaszczenia (albo inny publiczny cel – art.229a), a na części tych nieruchomości cel nie został zrealizowany, dlatego w materialnoprawnej podstawie decyzji organu I instancji winien się znaleźć również art.137 ust.2 ugn. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Z akt wynika, że dla obszaru, w którym znajdują się działki objęte postępowaniem nie ma ważnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego rzeczą organu I instancji było wyjaśnić, czy zgodnie z wymogami wskazanego przepisu istnieje możliwość zagospodarowania zwracanych nieruchomości. W aktach brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego w tym zakresie, zatem zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na podjęcie decyzji odpowiadającej również art.137 ust.2 ugn. Dodać w tym miejscu należy, że poza decyzją o warunkach zabudowy, którą wg trafnego poglądu organu odwoławczego winni przedłożyć wnioskodawcy, ustawa przewiduje jeszcze jedną, alternatywną sytuacje, a mianowicie – działka zwracana przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot (art.137 ust.2 in fine). Niemniej jednak i ta kwestia nie była przez organ I instancji rozważana i badana co powoduje, że kasacyjne rozstrzygnięcie w tym przypadku jest uzasadnione. Dodać też należy, że zgromadzony materiał geodezyjny nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy działka nr 647/6 o pow.27 m2, która powstała z podziału dgr 647/3, jest częścią wywłaszczonej dgr 59/2. Stąd też i ta kwestia winna być zbadana i wyjaśniona, skoro wnioskodawcy we wniosku domagają się zwrotu całej dgr 647/3, a w skład tej właśnie działki weszła dgr 59/2 i w odwołaniu żądanie to podtrzymują. Reasumując stwierdzić należy, że wskazane luki w postępowaniu oznaczają konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu art.138 § 2 Kpa. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm., zwaną dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 P.p.s.a.