II GSK 228/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Jan Grabowski Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2348/06 w sprawie ze skargi U. F. na decyzję P. A. i R. i M. R. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2348/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę U. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 14 czerwca 2004 r. U. F. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2004 r. Zadeklarowała w nim osiem działek ewidencyjnych, w tym między innymi działki ewidencyjne o nr 3/17 i 3/64, położone w powiecie s., gminie S., obrębie ewidencyjnym K. nr 11 wraz z położonymi na nich dwiema działkami rolnymi oznaczonymi we wniosku literami D i E. Wnioskodawczyni zadeklarowała powierzchnię działki ewidencyjnej nr 3/17 wykorzystywanej w celu rolniczym na 48,00 ha, a działki ewidencyjnej nr 3/64 na 59,00 ha. W związki z nieścisłościami dotyczącymi powyżej wymienionych działek, Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w S. S. wezwał U. F. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi złożyła ona pismo z Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w S., w którym wyrażono zgodę na wykoszenie pierwszego pokosu trawy po ½ z W. W. na łące stanowiącej działkę nr 3/64, którą to działkę po pierwszym pokosie należało pozostawić do dyspozycji Agencji. Wnioskodawczyni dokonała jednocześnie korekty powierzchni działek wskazując, iż działka ewidencyjna nr 3/17, wykorzystywana w celach rolniczych wynosiła 35,00 ha, zaś działka o nr 3/64 wynosiła 36,99 ha. Ponowna kontrola wniosku U. F. wskazała, że na zadeklarowaną przez nią działkę nr 3/17, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożył również W. S.. W związku z powyższym Kierownik Powiatowego Biura ARiMR wezwał obydwu producentów rolnych do złożenia wyjaśnień w tej sprawie. U. F. złożyła pisemne oświadczenie o użytkowaniu działki 3/17 w całości. Decyzją dnia [...] stycznia 2005 r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w S. S. przyznał U. F. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004, zaś decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. przyznał W. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Na skutek odwołania W. S. od tej decyzji, Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. S., po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania U. F. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 r., zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., uchylił tę decyzję i odmówił przyznania płatności bezpośrednich, wskazując, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła dokumentów dających prawo do posiadania działek ewidencyjnych nr 3/17 i 3/64, a uzyskanie zgody na dokonanie jednorazowego pokosu na części działki ewidencyjnej w granicach działki rolnej nie mogło być traktowane jako jej posiadanie. W wyniku odwołania U. F. od tej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. S. w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję odmawiającą U. F. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, stwierdzając, że okoliczności użytkowania działek polegające na dokonaniu pierwszego pokosu znane były organowi w chwili wydania decyzji przyznającej płatności, stąd nie mogły stanowić przesłanki wznowienia postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. w dniu 28 czerwca 2006 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. z dnia [...] stycznia 2005 r., które to postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznającej U. F. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 r. Decyzją nr [...] r., z dnia [...] października 2006 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydaną w wyniku odwołania U. F., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, iż niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z następujących powodów. U. F. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w dniu [...] czerwca 2004 r. Zmiany do tego wniosku polegające na zmniejszeniu powierzchni działek o nr 3/17 i 3/64 dokonane zostały w dniu [...] sierpnia 2004 r., tj. już po otrzymaniu wezwania z dnia [...] lipca 2004 r. do złożenia wyjaśnień, zatem zmiany dokonane przez U. F. nie powinny zostać uwzględnione przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S., a stwierdzona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o zmianę dokonaną w dniu [...] sierpnia 2004 r., wiązała się z obowiązkiem nałożenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odpowiednich sankcji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2004 r. Wskazane sankcje nie zostały uwzględnione w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. z dnia [...] stycznia 2005 r., co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa unijnego. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. rażąco naruszała przepis art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.), bowiem wobec ustaleń opartych o zgromadzony materiał dowodowy, U. F. nie była posiadaczem działek ewidencyjnych o nr 3/17 i 3/64 wraz z położonymi na nich działkami rolnymi, które zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2004 r. Fakt dokonania przez wnioskodawczynię jednorazowego wykoszenia trawy na łące stanowiącej wskazane działki nie przesądzał o posiadaniu przez nią tego gruntu w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. S. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. przyznającą płatności bezpośrednie do gruntów rolnych rażąco naruszył przepisy prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego poprzez przyznanie tych płatności do gruntów rolnych o większej powierzchni działek rolnych niż faktycznie wnioskodawczyni posiadała oraz poprzez niezastosowanie pomniejszeń płatności bezpośrednich w związku z ujawnioną różnicą pomiędzy deklarowaną powierzchnią działek rolnych a powierzchnią faktycznie posiadaną przez wnioskodawczynię. Oddalając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ słusznie uznał, że wezwanie z dnia [...] lipca 2004 r. do złożenia wyjaśnień w związku z nieścisłościami wykrytymi przez organ we wniosku o przyznanie płatności było poinformowaniem wnioskodawczyni o nieprawidłowościach we wniosku, o którym mowa w art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Skoro korekta wniosku została dokonana po poinformowaniu wnioskodawczyni o nieprawidłowościach we wniosku, to nie mogła być ona skuteczna. Słusznie zatem organ odwoławczy zarzucił decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. naruszenie reguł dotyczących zmiany wniosków o pomoc obszarową, o których mowa w powołanym powyżej przepisie art. 8 ust. 3 Rozporządzenie Komisji (WE). Konsekwencją naruszenia tego przepisu było niezastosowanie sankcji związanej z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej dla płatności uzupełniających, o których mowa w art. 32 ust 2 powyższego rozporządzenia oraz niezastosowanie sankcji związanych z przekroczeniem powierzchni wnioskowanej dla jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. Te uchybienia decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. kwalifikowały ją jako wydaną z rażącym naruszeniem powyższych przepisów prawa unijnego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] maja 2004 r. zwróciła się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. o umożliwienie jej jednorazowego wykoszenia łąki stanowiącej działkę 3/64 i zatrzymania skoszonej trawy dla własnych celów. Agencja pismem z dnia 4 czerwca 2004 r. wyraziła na taką czynność zgodę, co nie spowodowało wyzbycia się przez Agencję władztwa i faktycznego posiadania tej działki. Wobec tego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ słusznie uznał, że skarżąca nie była posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, a zatem decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem tych przepisów, była więc obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powodującą nieważność. Skargą kasacyjną U. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 8 ust 3 rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 poprzez jego nieprawidłową, zbyt szeroką wykładnię polegająca na uznaniu, iż wezwanie do złożenia wyjaśnień w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 k.p.a. jest jednoznaczne z poinformowaniem rolnika o nieprawidłowościach w rozumieniu naruszonego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, iż złożenie korekty wniosku było nieskuteczne, co powinno skutkować sankcją przewidzianą w przepisie art. 5 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 oraz przepisu art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż przy wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą, zdaniem skarżącej, na uznaniu, iż wezwanie do złożenia wyjaśnień, o którym mowa w art. 50 § 1 k.p.a. było jednoznaczne z poinformowaniem skarżącej o nieprawidłowościach, a w konsekwencji powinno skutkować sankcją przewidzianą w przepisie art. 5 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003. Organ administracji, jakim w sprawie był Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. S., w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego o przyznanie płatności do gruntów rolnych za 2004 r., zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2004 r., w trakcie weryfikacji tego wniosku wykrył poważne nieścisłości dotyczące zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni działek 3/17 i 3/64. W związku z tym wezwał skarżącą w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, jednocześnie wskazując rodzaj tych nieprawidłowości, dotyczących powierzchni zadeklarowanych działek 3/17 i 3/64. Podzielić należy zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że takie wezwanie należy traktować jako jednoczesne poinformowanie wnioskodawcy o nieprawidłowościach jakie tenże wniosek zawierał. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 powołanego powyżej Rozporządzenia nr 2419/2001 po upływie terminu składania wniosków o pomoc obszarową istnieje możliwość dodania do wniosku indywidualnych działek rolnych dotychczas niewskazanych, jak również wprowadzenie zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z reguł mających zastosowanie do danego systemu, z zastrzeżeniem ust. 3 tego przepisu, który stanowi, że w przypadku, gdy właściwe władze poinformowały już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o pomoc obszarową lub w przypadku, gdy powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy kontrola na miejscu ujawniła nieprawidłowości, uzupełnienia i zmiany, o których mowa w ust. 1, nie są dozwolone w odniesieniu do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organu wyższego stopnia, że korekta powierzchni przedmiotowych działek, jakiej dokonała skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. była niedopuszczalna, bowiem nastąpiła już po poinformowaniu skarżącej o nieprawidłowościach złożonego przez nią wniosku, a konsekwencją tej niedopuszczalności oraz stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości w zakresie deklaracji powierzchni działek objętych wnioskiem, polegających na znacznym przekroczeniu powierzchni wnioskowanej w stosunku do rzeczywistej powierzchni tych działek, powinno być zastosowanie sankcji, o której mowa w przepisie art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 2199/2003. Wobec naruszenia w decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. reguł dopuszczalności zmiany wniosku, o których stanowi art. 8 ust. 3 Rozporządzenia 2419/2001, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. prawidłowo stwierdził nieważność powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. S. z dnia [...] stycznia 2005 r., jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji Prezesa ARiMR utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., dokonał tejże kontroli prawidłowo. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, bowiem jak wynika z tych przepisów, osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zaś warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego − rolnika − działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zgodnie z definicją zawarta w art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, jak i ten, kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Zwrócić należy uwagę na pismo Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. z dnia [...] lutego 2006 r., w który Agencja stwierdziła, iż od dnia 3 kwietnia 2003 r. nieruchomości będące uprzednio przedmiotem dzierżawy na rzecz A. K. Sp. z o.o., w tym położone na działkach nr 3/17 i 3/64 w obrębie K., pozostawały we władaniu i dyspozycji ANR. Skarżąca jedynie w dniu [...] czerwca 2004 r. uzyskała od Agencji pozwolenie na wykonanie pierwszego pokosu trawy po połowie z innym rolnikiem na działce nr 3/64. Agencja podkreśliła w tym piśmie, iż skarżąca U. F. nie była posiadaczem przedmiotowych działek stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż skarżąca w świetle tego pisma Agencji Nieruchomości Rolnych nie była posiadaczem zadeklarowanych we wniosku działek nr 3/17 i 3/64 w rozumieniu powołanego art. 336 Kodeksu cywilnego, a dokonanie przez nią jednorazowej czynności, jaką było wykonanie pierwszego pokosu siana, nie stanowiło nabycia posiadania w jakiejkolwiek formie, wobec czego nie można mówić o naruszeniu powołanego przepisu art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.