IV SA/Gl 1019/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 12 października 2005r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 19 września 2005 r. Wójt S. odmówił przyznania M. F. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Organ orzekający stwierdził, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosił w 2004 r. [...]zł, a więc przekraczał kryterium dochodowe z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.). Wprawdzie jeszcze w 2004 r. wnioskodawczyni utraciła wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia, ale uzyskała świadczenie przedemerytalne, które w dalszym ciągu pobiera. Pracuje też na umowę zlecenie. W takiej sytuacji nie mają zastosowania przepisy o utracie dochodu. Zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając przedstawione w niej ustalenia i wnioski. W szczególności Kolegium podniosło, że nie pomniejsza się dochodu o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskuje inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek bez względu na przerwę w uzyskaniu dochodów z 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. F. zarzuciła, że obecny dochód na osobę w jej rodzinie jest niższy od kryterium ustawowego. W 2004 r. był on wyższy z uwagi na otrzymaną przez nią odprawę z tytułu rozwiązania stosunku pracy. Skarżąca wyraziła swoje poczucie pokrzywdzenia rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należy uznać za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności. W decyzji tej przyjęto ustalenie, że skarżąca utraciła zatrudnienie, uzyskała prawo do świadczenia przedemerytalnego i uzyskuje też dochody z pracy wykonywanej na podstawie umowy zlecenia. Organ odwoławczy uznał, że w takim wypadku nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, gdyż w tym samym roku kalendarzowym strona uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, przy czym przerwa w uzyskaniu dochodów w 2004 r. jest bez znaczenia. Formułując taki pogląd Kolegium w ogóle nie wyjaśniło swojego stanowiska, a nawet nie powołało podstawy prawnej, na jakiej zostało ono oparte. Wymieniony wcześniej w uzasadnieniu decyzji art. 5 ust. 1 nie odnosi się do problemu utraty dochodu. Tak więc zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem procedury administracyjnej, gdyż art. 107 § 3 kpa wymaga, by uzasadnienie prawne decyzji zawierało właśnie wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Naruszenie to w okolicznościach sprawy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro od stanowiska organu w przedmiocie utraty dochodu mogło zależeć korzystanie przez skarżącą z prawa do zasiłku rodzinnego i pochodnych świadczeń. Tymczasem w świetle prawa materialnego stanowisko to budzi poważne wątpliwości. Otóż ustawa o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowi w art. 5 ust. 4, że w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku ustala się na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się, pomniejszonego o utracony dochód. Żaden przepis ustawy nie ogranicza tej dyspozycji, w związku z czym każda utrata dochodu winna skutkować owym pomniejszeniem dochodu. Z kolei definicję utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 cyt. ustawy, który stanowi, iż taka utrata może być spowodowana m.in. utratą zatrudnienia, co bezspornie spotkało skarżącą już w 2004 r. Skoro więc doszło do utraty dochodu w rozumieniu ustawy, a każda utrata dochodu ma powodować pomniejszenie dochodu, stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego ( art. 5 ust. 4 ), to przedstawiony pogląd organu odwoławczego jest niezrozumiały. Nie zmienia tego stanu rzeczy uzyskanie przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego, czy innych dochodów, gdyż pomniejszenie utraconego dochodu nie wyklucza możliwości jego jednoczesnego powiększenia o dochód uzyskany – zgodnie z art. 5 ust. 4 a ustawy. Zauważyć przy tym wypadnie, że art. 3 pkt 24 ustawy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie traktował nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego jako uzyskania dochodu. Powiększenie dochodu mogło zatem dotyczyć ewentualnie innych dochodów mieszczących się w katalogu z art. 3 pkt 24 ustawy. Taka interpretacja wynikająca wprost z zapisów ustawowych znajduje też wsparcie w wykładni celowościowej powołanych wyżej przepisów. Sens ich należy bowiem upatrywać w tym, by przyznawanie prawa do zasiłku rodzinnego uwzględniało istotne zmiany w sytuacji dochodowej rodzin. Z jednej strony ma to umożliwiać nabycie owego prawa w razie pogorszenia się tej sytuacji, a z drugiej – zapobiegać korzystaniu z tego prawa przez osoby, których aktualnie lepsze warunki dochodowe tego nie uzasadniają. Taki cel regulacji ustawowej, co prawda mało precyzyjnej i niezbyt konsekwentnej, bez przeszkód może się też odnosić do sytuacji "mieszanych", w których występuje zarówno utrata, jak i uzyskanie dochodu. Przeciwne stanowisko prowadzić by mogło do wyników trudnych do zaakceptowania. Hipotetycznie może się zdarzyć, że – przykładowo – jedyna osoba zarabiająca w wieloosobowej rodzinie traci zatrudnienie, które przynosiło dochód przekraczający kryterium dochodowe, a rejestrując się jako osoba bezrobotna otrzymuje zasiłek, który w przeliczeniu na osobę w tej licznej rodzinie wynosi poniżej 100 zł, a więc zdecydowanie poniżej progu określonego w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Nie można znaleźć usprawiedliwionych powodów, zwłaszcza wobec konstytucyjnej ochrony dobra rodziny, szczególnie wielodzietnej ( art. 71 ust. 1 Konstytucji ), do pozbawienia rodzin w takich przypadkach prawa do korzystania z omawianych świadczeń. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła również z obrazą prawa materialnego. Zachodzi zatem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Odnieść się jednak trzeba do jeszcze jednej okoliczności. Mianowicie od 22.IV.2006 r. wszedł w życie znowelizowany przepis § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881, ze zm.), według którego nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zapis tego przepisu w istocie brzmi identycznie, jak stanowisko organu odwoławczego sformułowane w zaskarżonej decyzji. Tym samym skierowane są w jego stronę te same zastrzeżenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie wykonawcze może być wydane jedynie w granicach upoważnienia ustawowego i w celu jej wykonania. Nie jest zatem dopuszczalne modyfikowane w akcie wykonawczym uregulowań ustawowych, zwłaszcza przez ograniczenie wynikających z nich uprawnień. Przedmiotowe rozporządzenie ewidentnie naruszyło tą zasadę. Zostało ono wydane na podstawie art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, upoważniającego właściwego ministra m.in. do sposobu ustalenia dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Ponieważ ustawa zawiera pojęcia dochodu i kryteria dochodowe, to rozporządzenie wykonawcze nie mogło wkraczać w tę sferę odmiennymi zapisami, a nawet – według reguł poprawnego prawodawstwa – powielać zapisów ustawowych. Dotyczy to również pojęć : utraty i uzyskania dochodu oraz użycia tych pojęć w poszczególnych przepisach ustawy. Jeżeli zatem art. 5 ust. 4 cyt. ustawy stanowi bezwarunkowo, iż w przypadku utraty dochodu dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się pomniejsza się o utracony dochód, to akt wykonawczy nie może określać, że jednak w pewnych warunkach takie pomniejszenie o dochód utracony nie następuje. Jest to bowiem wyraźne naruszenie dyspozycji normy ustawowej, ograniczające możliwość nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i świadczeń pochodnych. W obecnym brzmieniu § 17 ust. 2 rozporządzenia nie tylko więc wykracza poza delegację ustawową, ale jest nawet sprzeczny z ustawą zawierającą tą delegację, tj. z art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sprzeczność ta uwydatnia się na kanwie niniejszej sprawy, skoro na gruncie art. 5 ust. 4 ustawy skarżącej można dochód rodziny pomniejszyć o dochód utracony w wyniku utraty zatrudnienia, a według § 17 ust. 2 rozporządzenia byłoby to niemożliwe. W procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej sąd administracyjny jest władny zbadać zgodność z Konstytucją i ustawami danego aktu wykonawczego, co wynika z art. 8, 178 i 184 Konstytucji ( por. wyrok 7 sędziów NSA z 16.I.2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 – ONSA i WSA 2006/2/39 ). O ile taka zgodność nie występuje, to sąd może odmówić zastosowania tego aktu podustawowego. W niniejszej sprawie owa niezgodność została stwierdzona. Nie nastąpiło to wprawdzie w stosunku do aktu będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, jednakże zakwestionowany przepis rozporządzenia mógłby mieć zastosowanie w toku dalszego postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) uzasadnienie wyroku, powodującego konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, co obejmuje również wskazania dotyczące zastosowania prawa materialnego. Dlatego też istnieją podstawy do oceny prawnej, że przy orzekaniu w sprawie organ administracyjny winien pominąć przepis § 17 ust. 2 cyt. rozporządzenia i rozstrzygnąć kwestię pomniejszania dochodu o dochód utracony w oparciu o przepisy ustawowe ( por. wyrok NSA z 19.XI.2001 r. sygn. akt FSA 3/01 – ONSA 2002/2/49 ). W tym stanie rzeczy z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanego wyżej Prawa orzeczono, jak w sentencji. su.