II SA/Sz 134/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr z 2000 r. 46, poz. 543 ze zm.), § 1 Uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości oraz udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej Dz.Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 31, poz. 711), Burmistrz [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, którą zobowiązane jest uiścić Starostwo Powiatowe w [...], w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż nieruchomość położona w obr. [...] m. [...], oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha zapisana w [...], przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej (Uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. ogłoszona w (Dz.Urz. Woj. [...]. z 1988 r. Nr 2, poz. 26 z późn. zm.) Ostateczną decyzją Nr. [...].[...] z dnia [...] r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy w [...] zatwierdzony został podział w/w nieruchomości na [...] działki gruntu oznaczone numerami [...]. Według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. G. wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł. Po dokonaniu podziału wartość nieruchomości wynosi [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z powołaną uchwałą stawka opłaty adiacenckiej wynosi 25 % wzrostu wartości, a więc w przedmiotowej sprawie opłata wynosi [...] zł. Od decyzji organu I instancji, odwołał się Powiat [...], będący właścicielem w/w działek wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że opłata powinna dotyczyć jedynie działek nr [...] a nie wszystkich utworzonych w wyniku podziału. Wydzielenie bowiem działki nr [...] dokonane było w celu określenia granic działki jako niezbędnej do korzystania z budynku, w którym została ustanowiona odrębna własność co najmniej jednego lokalu. Podział ten musiałby nastąpić w innym trybie - niezależnie od ustaleń miejscowego planu. Działka ta więc nie powinna być uwzględniana do naliczenia opłaty a wzrost jej wartości po podziale jest nieuzasadniony. Natomiast działka nr [...] określona w miejscowym planie zagospodarowania Gminy [...] jako "wewnętrzna uliczka piesza" w rzeczywistości posiada charakter drogi ogólnodostępnej publicznej, jako ciąg pieszy tzw. "deptak miejski" łączący ul. [...] i ul. [...]. Spełnia ona zatem warunki określone art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdzie drogi i pas drogowy - to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszego, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Wobec powyższego działka ta z mocy prawa stanowi własność Gminy [...]. Potraktowanie działki [...] jako drogi wewnętrznej - zdaniem odwołującego - doprowadzi do wypaczenia założeń planu miejscowego i wręcz uniemożliwi jego realizację. Droga ta straci bowiem charakter drogi ogólnodostępnej (zostanie sprzedana na rzecz innego podmiotu). Roszczenie gminy o uiszczenie opłaty adiacenckiej byłoby zatem uzasadnione wyłącznie z chwilą gdy działka nr [...] potraktowana zostałaby jako droga gminna i przeszła na rzecz Gminy za odszkodowaniem. Dopiero zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wprowadzenie art. 98 a ust. 1 odnosi się wprost do działek utworzonych w wyniku podziału i wzroście ich wartości, nie łącząc tego faktu z wydzieleniem działek pod drogę. Wydana przez Burmistrza decyzja oparta została o uchwałę Rady, podjętą przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami, przywołując art. 98 wówczas obowiązującej ustawy, który w całości odnosił się do podziałów związanych z wydzieleniem działek pod drogi. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 22 listopada 1999 r., "wartość nieruchomości po podziale na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ustala się z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Ponadto odwołujący się stwierdził, że w powyższej sprawie wystąpi z odrębnym wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki [...] w części dotyczącej stwierdzenia, iż działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha stanowi drogę. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na przepis art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) który od dnia 22 września 2004 r. stanowi podstawę do ustalania w drodze decyzji przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału. W rozpatrywanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została wydana po spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do ustalenia tej opłaty, o których mowa wart. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisach mających odpowiednie zastosowanie. Podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] m. [...], nastąpił na wniosek właściciela, tj. Powiatu [...] i był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. W jego wyniku nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną bowiem w planie miejscowym przebieg takiej drogi nie został określony. Tym samym nie powstał obowiązek przejęcia własności wydzielonej działki nr [...] z mocy prawa przez Gminę [...]. W związku z powyższym nie było podstaw do pominięcia działek nr [...] i [...] przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale. Uchwała Rady Miejskiej ma zastosowanie do wszelkich podziałów nieruchomości a nie tylko do podziałów .związanych z wydzieleniem działek pod drogami. Prawidłowo zatem Burmistrz [...], ustalając wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, zastosował stawkę procentową opłaty adiacenckiej, określoną w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. a mianowicie w wysokości 25%. Nie zgadzając się z powyższą decyzją , Starosta Powiatu [...] zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując między innymi, iż zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z 2000 r., ze zm.) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wydzielona działka ewidencyjna oznaczona nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha określona w miejscowym planie zagospodarowania Gminy [...] jako "wewnętrzna uliczka piesza" w rzeczywistości posiada charakter drogi ogólnodostępnej publicznej. Spełnia warunki określone art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wobec powyższego z mocy prawa stanowi własność Gminy [...]. Potraktowanie działki [...] (uliczki pieszej) jako drogi wewnętrznej doprowadzi do wypaczenia założeń planu miejscowego i wręcz uniemożliwi jego realizację. Opłata dotyczyć powinna jedynie działek nr [...] przedzielonych tą uliczka a nie wszystkich utworzonych w wyniku podziału. Wydzielenie działki nr [...] o powierzchni [...] ha, dokonane było w celu określenia granic działki jako niezbędnej do korzystania z budynku, w którym została ustanowiona odrębna własność co najmniej jednego lokalu. Podział ten musiałby nastąpić w innym trybie - niezależnie od ustaleń miejscowego planu. Działka ta również nie powinna być uwzględniana do naliczenia opłaty. Wzrost wartości tej działki jest nieuzasadniony. Dopiero zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wprowadzenie nowego art. 98 a ust. 1 odnosi się wprost do działek utworzonych w wyniku podziału i wzroście ich wartości nie łącząc tego faktu z wydzieleniem działek pod drogami. Wydana przez Burmistrza decyzja oparta została o Uchwałę Rady Gminy podjętą przed zmianą ustawy o gospodarce nieruchomościami przywołująca art. 98 wówczas obowiązującej ustawy, który w całości odnosił się do podziałów związanych z wydzieleniem działek pod drogami. Ponadto Burmistrz [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jako stronę wskazał Starostwo Powiatowe w [...], przy czym zgodnie z ustawą o samorządzie powiatowym stroną postępowania jest Powiat [...], reprezentowany przez Zarząd Powiatu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ cyt. dalej jako P.p.s.a/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Analiza zaskarżonej decyzji dokonana zgodnie z art. 1 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym pod kątem jej zgodności z przepisami prawa doprowadziła do wniosku, iż przedmiotowa decyzja prawa nie narusza. W sprawie bezsporne jest, iż podział nieruchomości stanowiącej działkę nr: [...] z obrębu [...] m. [...], nastąpił na wniosek właściciela, tj. Powiatu [...]. Podział był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego/art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami /w trybie obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 98a ust.1 tejże ustawy/. W jego wyniku nie nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną bowiem w planie miejscowym przebieg takiej drogi nie został określony. Tzw. "wewnętrzna uliczka piesza lub deptak" nie musi być drogą publiczną. Tym samym nie powstał obowiązek przejęcia własności wydzielonej działki nr [...] z mocy prawa przez Gminę [...]. Art. 98a ust.2 cytowanej ustawy w tym przypadku nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, /co winno być przewidziane w planie/, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja zatwierdzająca stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie jest to kwestia sporna między gminą [...] a właścicielem działki – Powiatem [...] i nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu dotyczącym opłaty adiacenckiej lecz w postępowaniu odrębnym. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie miała miejsca sytuacja, iż działka Nr [...] stała się z mocy prawa własnością gminy. W skardze Powiat [...] zapowiada zresztą, że zamierza wystąpić z odrębnym wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jest to właściwy tryb. Dopóki jednak takie rozstrzygnięcie nie zapadło – podstawa rozstrzygnięcia, w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej, musi być oparta na istniejącym stanie prawnym, ukształtowanym przez treść ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Stanowisko Gminy, iż wzrost wartość tej działki w wyniku jej podziału rodzi po stronie właściciela obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej odpowiada prawu /art. 98a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. W związku z powyższym nie było podstaw do pominięcia działki nr [...] przy ustalaniu wartości nieruchomości po podziale. To samo należy stwierdzić w odniesieniu do działki [...]. Ani w odwołaniu, ani w skardze nie zostały bowiem podniesione zarzuty wobec określenia wartości działki po podziale w operacie szacunkowym. Działanie organów obu instancji, polegające na oparciu zaskarżonej decyzji na art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznać należy za prawidłowe. Obie te działki nadal pozostają własnością skarżącego i nastąpił wzrost ich wartości co wynika z operatu. Podnoszony argument, iż do określenia wartości działki po dokonanym podziale nie powinny być brane pod uwagę działki nr [...] nie znajduje zatem podstaw prawnych. Zasadny jest zarzut skargi, iż adresatem decyzji i podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest Powiat [...], a nie Starostwo Powiatowe, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji /art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a./ W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./.