I SA/Wa 2317/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz Miasta P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni [...] m2. Stan faktyczny sprawy ustalono następująco: Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa oznaczoną wyżej nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą własność M. K. Wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) w związku z zajęciem nieruchomości przez Polską Partię Robotniczą. Umową notarialną zawartą w dniu 3 maja 1951 r. Nr Rep. [...] Skarb Państwa zbył wywłaszczoną nieruchomość na rzecz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej – Komitet Wojewódzki w P. na własność czasową z zastrzeżeniem powrotu własności po upływie 80 lat. Umową notarialną z tego samego dnia 3 maja 1951 r. Nr Rep. [...] Polska Zjednoczona Partia Robotnicza przeniosła własność czasową nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni w P. Obecnie, jak wynika z księgi wieczystej KW nr [...], współwłaścicielami nieruchomości są Skarb Państwa do ¼ i Miasto P. do ¾. Pismem z dnia 19 kwietnia 2002 r. A. K., M. K., I. F. i L. Z. jako spadkobiercy M. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1997 r. sygn. akt [...], reprezentowani przez adwokata W. N., wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. We wniosku podniesiono, iż pomimo przywrócenia posiadania nieruchomości właścicielowi, została ona zajęta przez Polską Partię Robotniczą, co nie stanowiło celu użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 dekretu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1951 r. Organ administracji wziął pod uwagę, że przepis art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. dopuszczał wywłaszczenie w przypadku, gdy były spełnione następujące przesłanki: 1. nieruchomość była zajęta w okresie wojny 1939-1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, tj. a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, użyteczności publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia i melioracje, f) na cele użyteczności publicznej 2. nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1, lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 3. w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W postępowaniu nadzorczym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość była od 1 marca 1945 r. zajmowana przez Polską Partię Robotniczą, jednak – w ocenie Ministra Infrastruktury - nie miało to cech użyteczności publicznej w rozumieniu dekretu. Najistotniejsze jednak było to, że w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość nie była we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego ani przedsiębiorstwa państwowego, bowiem postanowieniem z dnia [...] stycznia 1947 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki w P. przywrócił M. K. posiadanie przedmiotowej nieruchomości, a komornik Sądu Grodzkiego w P. wprowadził właściciela w jej posiadanie w dniu 25 lipca 1947 r. Minister Infrastruktury stwierdził również, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1951 r. nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się Prezydent Miasta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej – reprezentując Skarb Państwa jako współwłaściciela udziału w ¼ przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, iż na nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...], na podstawie art. 200 ust 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na mocy decyzji odpowiednio – Wojewody [...] z dnia [...] września 1998 r. nr [...] oraz Zarządu Miasta P. z dnia [...] września 1998 r. nr [...], co pominięto w decyzji Ministra Infrastruktury. O ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło także Miasto P. podnosząc, że - wbrew stanowisku Ministra Infrastruktury - w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia określone w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. Według wnioskodawcy, w świetle art. 1 dekretu nie istniał wymóg zajęcia nieruchomości w całym okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r.; wystarczyło zajęcie przed tą końcową datą. Warunek zajęcia przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej także był spełniony, gdyż zajęcie nieruchomości przez Polską Partię Robotniczą było związane z organizowaniem życia politycznego po wojnie, a partie polityczne pod koniec II wojny światowej spełniały role społeczne, pomagając po wyzwoleniu w organizowaniu odbudowy kraju. Pojęcie użyteczności publicznej w rozumieniu dekretu nie może być pojmowane tak wąsko, jak to przyjął Minister Infrastruktury. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użytkowanie obiektu jako kina mieści się w celach użyteczności publicznej (wyrok z dnia 13 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 984/97 LEX nr 47342). Wykładni przepisów dekretu należy dokonywać z domniemaną wolą ustawodawcy z okresu ich stosowania, tj. z dnia [...] stycznia 1951 r., kiedy wydano orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości, nie zaś z okresu ponad 50 lat późniejszego, kiedy diametralnie zmienił się ustrój i podstawy funkcjonowania państwa polskiego. Również nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym ustalenie, że nieruchomość znajdowała się we władaniu M. K. Ocena bycia posiadaczem powinna być dokonana na dzień 16 kwietnia 1948 r., co organ pominął. Nie zostało w szczególności ustalone, czy w posiadanie nieruchomości nie weszła ponownie PPR. Wymagało to bardziej wnikliwego postępowania dowodowego. Minister Infrastruktury nie odniósł się do znajdującej się w aktach opinii z dnia 26 lipca 1948 r. sporządzonej przez J. S. w sprawie sądowej z powództwa M. K. przeciwko PPR, w którym powód domagał się odszkodowania za zajęcie nieruchomości. Prowadzi to do wniosku, że w momencie składania wniosku M. K. nie był w jej posiadaniu; tym bardziej nie był w posiadaniu nieruchomości w dniu 16 kwietnia 1948 r. Organ nadzoru nie zwrócił także uwagi na fakt, iż w księdze wieczystej nieruchomości znajduje się wpis z 30 kwietnia 1932 r. dot. zabezpieczenia roszczenia o powzdanie. Wpis ten pozostaje niewykreślony, co sugeruje, że do powzdania nie doszło, a zatem M. K. nie stał się właścicielem nieruchomości. Tym samym następcom prawnym nie przysługuje legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem Miasta P. nie rozważono też dokładnie, czy nie zachodziła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Nieruchomość przy ul. [...] w P. został zbyta przez Skarb Państwa na rzecz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej – Komitet Wojewódzki w P. na własność czasową z zastrzeżeniem powrotu własności po upływie 80 lat. Kolejną umową notarialną z tego samego dnia 3 maja 1951 r. Nr Rep. [...] Polska Zjednoczona Partia Robotnicza przeniosła własność czasową na rzecz [...] Spółdzielni w P. Decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] października 1982 r. orzeczono o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] Spółdzielnię "S." w P. z dniem 31 grudnia 1982 r. Nieruchomość przekazano następnie w zarząd i użytkowanie na rzecz [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. Decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...] września 1998 r. stwierdzono nabycie przez to Przedsiębiorstwo z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego ¾ gruntu, a na podstawie tej decyzji [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. nabyło odpłatnie prawo własności budynków i budowli znajdujących się na tym gruncie. W związku z likwidacją [...] Przedsiębiorstwa [...] w P. prawa i obowiązki przysługujące Przedsiębiorstwu przeszły na Miasto P. Wobec tego wygasło prawo użytkowania wieczystego. Zasadniczo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste oznacza zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, a to jest podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności i stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Odmienna interpretacja ograniczy, a przynajmniej utrudni gminom i Skarbowi Państwa nabywanie własności nieruchomości wiele lat temu wywłaszczonej, chociażby były one później przedmiotem obrotu prawnego pomiędzy wieloma podmiotami. Natomiast całkiem odrębnie, zdaniem strony skarżącej, należy potraktować odpłatne nabycie przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. prawa własności budynków i budowli znajdujących się na gruncie nieruchomości przy ul. [...]. Tutaj z całą pewnością zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2005 r. utrzymał w mocy poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu. Organ podtrzymał stanowisko w przedmiocie przesłanek nieważności, tak w kwestii zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, jak i pozostawania jej w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Organ podkreślił, że za przyjęciem, iż nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu pozostawała we władaniu M. K., przemawia okoliczność przywróceniu mu, w trybie przewidzianym prawem, posiadania nieruchomości. Co do podniesionego zarzutu nieuwzględnienia nieodwracalnych skutków prawnych Minister Infrastruktury wskazał, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądowego (wyrok NSA z dnia 9.06.1999 r. sygn. akt IV SA 2708/98 i wyrok NSA z dnia 31.03.2000 r. sygn. akt I SA 235/99), że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na podstawie decyzji wojewody nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji (uchwała SN z dnia 28.05.1992 r. sygn. akt III AZP 4/92). Za nieodwracalny skutek prawny uważa się również zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, z tym jednak, że – jak wynika z art. 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 z późn. zm.) - ochrona nabywcy w dobrej wierze obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie, co podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt IV SA 747/94 (Wspólnota 1997/7/26). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w niniejszej sprawie, zatem wobec stwierdzenia, iż nie zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia, Minister Infrastruktury uznał za zasadną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. Na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r. Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 158 w zw. z art. 156 § 2 kpa przez uznanie, iż nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, a także art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich wątpliwości podniesionych w odwołaniu strony skarżącej od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżące Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zdaniem strony skarżącej należało rozważyć, czego nie uczynił Minister Infrastruktury, czy nie zachodziła podstawa do wydania decyzji stwierdzającej, iż orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1951 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Brak jest też przeanalizowania faktu odpłatnego nabycia przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w P. własności budynków i innych urządzeń położonych na przedmiotowym gruncie. Ich nabycie należy potraktować jako nieodwracalny skutek prawny, zważywszy przy tym, że wobec likwidacji Przedsiębiorstwa prawa te wygasły, a przejęcie nieruchomości od Przedsiębiorstwa nie nastąpiło nieodpłatnie, bowiem Miasto P. poniosło wszelkie koszty związane z likwidacją. Z tych względów ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonej decyzji nie można się zgodzić. Ponadto, w ocenie skarżącego Miasta P., Minister Infrastruktury nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich wątpliwości podniesionych w odwołaniu, w szczególności odnoszących się do zajęcia nieruchomości w okresie 1 września 1939 do 9 maja 1945 r., jak również do władania nieruchomością w dniu wejścia w życie dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej toczy się w trybie nadzwyczajnym, jednak podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest ustalenie kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie i zapewnienie im czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 kpa). W niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek z dnia 19 kwietnia 2002 r. złożony przez spadkobierców M. K. byłego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w P.: A. K., M. K., I. F. i L. Z. Wnioskodawcy byli reprezentowani przez pełnomocnika. W trakcie postępowania, w dniu 28 czerwca 2002 r. zmarł A. K., co wynika z odpisu aktu zgonu sporządzonego w Y., Anglia. Z chwilą śmierci A. K. postępowanie administracyjne w jego sprawie nie mogło się już toczyć, bowiem postępowanie nie może się toczyć wobec osoby zmarłej; wygasło też pełnomocnictwo udzielone przez A. K. Zgodnie z art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, w razie zbycia prawa albo w razie śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Organ administracji obowiązany jest w takim wypadku wezwać następców prawnych do udziału w postępowaniu. Wezwanie spadkobierców zmarłej strony jest jednak możliwe dopiero wówczas, gdy w przewidzianym prawem trybie zostali oni ustaleni, tzn. zostało wydane prawomocne postanowienie o nabyciu spadku. Do tego momentu przyjmuje się, że spadkobiercy nie są ustaleni. Postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego stwierdzenia nabycia spadku podlega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Jest poza sporem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości dotyczyło praw majątkowych A. K. podlegających dziedziczeniu, nie mogło więc się ono toczyć i zakończyć ostatecznym rozstrzygnięciem bez udziału w nim spadkobierców zmarłego. Udział tych osób w postępowaniu nadzorczym jednak pominięto. Postępowanie administracyjne, w którym strony bez własnej winy nie brały udziału, jest obarczone wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie mogła być także w stosunku do A. K. wydana decyzja rozstrzygająca w przedmiocie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu; nie można bowiem orzekać o prawach i obowiązkach majątkowych osoby, której zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków już wygasła, a prawa te i obowiązki stały się masą spadkową. Nie wdając się zatem w ocenę meritum zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie rozważając zarzutów skargi, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.