VII SA/Wa 1059/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. K. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1059/06 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. Wojewoda Mazowiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: Trasy [...] w W. na odcinku od węzła B. (km. [...]) do ul. [...] (km. [...]) z wyłączeniem odcinka ul. [...] (od km [...] do km [...]). Pismem z dnia 15 września 2005r. A. P. i B. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Mazowieckiego z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 1,2,4,7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte na wniosek A. P. i B. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [..] lutego 2005r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż z materiału przesłanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. przy piśmie z dnia [...] lutego 2006r. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor skorygował projekt budowlany zatwierdzony przedmiotową decyzją w taki sposób, że działki skarżących znalazły się poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, iż wnioskodawcy A.P. i B. K. nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, a więc nie są stroną w sprawie, a wniosek ich nie powinien stanowić o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego dnia [...] lutego 2005r. Zgodnie z art. 61 § 1 i §3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia przytoczonych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ jest więc zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ administracji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2001r., sygn akt: IV SA 599/99 (LEX 54727). Z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) wynika, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. A. P. pismem z dnia 20 marca 2006r. wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że plan zagospodarowania obejmuje jej działki, jak również, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę działki te zostały wymienione jako sąsiednie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do zmiany stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] marca 2006r. Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie dowiodło, iż wnioskodawcy A. P. i B. K. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005r. nr [...], albowiem ich działki znajdują się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu umieszczenie działek skarżących w decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza jeszcze o istnieniu przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ prowadzący postępowanie nadzorcze na nowo określa krąg podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, biorąc pod uwagę wszystkie nowe okoliczności faktyczne i prawne. Dokonana przez organ ocena akt przedmiotowej sprawy bezspornie dowodzi, iż działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji zatem wszczęte pismem z dnia [...]stycznia 2006r. postępowanie podlega, jako bezprzedmiotowe umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.P. i B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący ponownie twierdzili, że ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji i w związku z tym, posiadają przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W kontrolowanym postępowaniem doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przyjętą regulacją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie, czy składający żądanie jest stroną następuje w fazie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte na wniosek B. K. i A. P. Ustalając status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ obowiązany jest art. 28 kpa interpretować w związku z przepisami prawa materialnego. Legitymowanym do złożenia wniosku jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej – por wyrok NSA z 22 lutego 1984r. sygn. I SA 1748/83. Trafnie organ wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu przepisem prawa materialnego, z którego wynika interes prawny strony jest art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane. Przymiot ten przysługuje jedynie inwestorowi i właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ udzielający pozwolenia na budowę dokonał ustaleń, kto jest stroną tego postępowania posiadającą interes prawny, poprzez ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Ustalając obszar oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego organ musiał zbadać czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby uznanie działki sąsiedniej jako objętej wpływem inwestycji. Z decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005r. wynika, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) obejmuje nieruchomości: działki usytuowania obiektu oraz działki sąsiadujące. Wśród działek sąsiadujących wymieniona jest działka nr [...] stanowiąca współwłasność skarżących A. P. i B. K. W piśmie z dnia 15 września 2005r. zawierającym wniosek A. P. i B.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2005r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wnioskodawcy stwierdzili, iż mają przymiot strony, gdyż są "właścicielami działki nr [...] z obrębu [...] wymienionej w zaskarżonej decyzji jako działka sąsiadująca oraz działek [...], [...] cz., [...]cz. z obrębu [...] nie wymienionych w zaskarżonej decyzji pomimo, że są to działki objęte projektem zagospodarowania pod Trasę [...]...." W oparciu o wyżej wymieniony wniosek Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 stycznia 2006r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek strony, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005r. Gdyby w wyniku ustaleń organu okazało się, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymowanego wówczas zasadne byłoby umorzenie decyzją postępowania wobec jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 §1 kpa. Organ prowadził ustalenia w tym przedmiocie na podstawie pisma z dnia [...] lutego 2006r. skierowanego przez Zarząd Dróg Miejskich do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, które zawiera informację, że działki skarżących nie są objęte pozwoleniem na budowę wydanym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005r. Do pisma załączono kopię rysunku nr [...] pt. "Plan zagospodarowania terenu", z którego według twierdzenia Zarządu Dróg Miejskich wyłączono przedmiotowe działki przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Pismo nie określa o jakich konkretnie działkach jest mowa. Wniosek organu I instancji, wyprowadzony na podstawie projektu budowlanego załączonego do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2006r., że działka nr [...] w wyniku korekty tego projektu, przed dniem wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego, znalazła się poza obszarem oddziaływania obiektu nie znajduje potwierdzenia w treści decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia [...] lutego 2006r., jak wyżej wskazano nie wymienia żadnych numerów działek, jedynie informuje, że "działki skarżących nie są objęte pozwoleniem na budowę". Twierdzenie to jest trafne w tym sensie, że na żadnej z działek skarżących obiekt nie został usytuowany (tzn. żadna z tych działek nie jest działką usytuowania obiektu). Jednak działka nr [...] została wymieniona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2005r. jako działka sąsiadująca znajdująca się w wyznaczonym w tej decyzji obszarze oddziaływania obiektu. Twierdzenie więc organu, że działki skarżących znalazły się poza obszarem oddziaływania obiektu pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji z dnia [...] lutego 2005r. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzić dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7, 77 § 1 kpa. Obowiązek ten dotyczy również organu odwoławczego, gdyż celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co oznacza, iż organ ten ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r. IV SA 385/87). Tak więc organ II instancji działając w oparciu o art. 138 kpa miał obowiązek dokonania oceny decyzji organu I instancji z przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie organ oparł się jedynie na piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2006r., w którym zawarta jest informacja, iż działka nr [...] w wyniku korekty projektu budowlanego znalazła się poza obszarem oddziaływania obiektu. Jednak organ wydaję się nie zwracać uwagi, iż pismo z dnia [...] lutego 2006r. nie wymienia żadnych numerów działek. W załączonym do w/w pisma projekcie budowlanym widnieją zaś mało zrozumiałe skreślenia, nie opatrzone żadną datą, które jeśli były brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu sprawy winny być omówione w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów mając na uwadze, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W punkcie II Sąd na podstawie art. 152 tejże ustawy stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaś w punkcie III sentencji z mocy art. 200 w/w ustawy o zasądzeniu od Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. K. kwotę 200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.