I OSK 661/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2018/06 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 2018/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., dokonał zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia [...] i przyznał zaliczkę alimentacyjną dla D. K. w kwocie 250,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 30 czerwca 2006r. oraz w kwocie 120 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2006r. do 31 sierpnia 2006 r. oraz przyznał zaliczkę alimentacyjną dla D. K. w kwocie 250,00 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 30 czerwca 2006r. oraz w kwocie 120 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2006r. Organ wskazał, że w związku z uzyskaniem przez D. K. powiększonego dochodu z tytułu zasiłku z Powiatowego Urzędu Pracy, w kwocie 486,54 zł miesięcznie począwszy od lipca 2006r., odpadła przesłanka uprawniająca stronę do otrzymania zaliczki w kwocie 250 zł - zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że ustawodawca w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określił, iż zwiększenie zaliczki alimentacyjnej dotyczy rodzin, w których dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty 583,00 zł, nie zaś, jak to interpretuje skarżąca, dochód na osobę w rodzinie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. D. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że pojęcie "dochód rodziny" zawarte w przepisie art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 2018/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], oraz decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Sąd wskazał, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o zaliczce alimentacyjnej nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 tej ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Dlatego "dochód rodziny", o którym mowa w art. 8 ust. 2 powinien być interpretowany w ścisłym związku z art. 7 ust. 2, a więc jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę. W ocenie Sądu za takim rozumieniem przemawia wykładnia logiczna uwzględniająca związek obu unormowań wynikający z zawartego w art. 8 ust. 2 bezpośredniego odesłania do art. 7 ust. 2. Sąd uznał, że pojęcie "dochód rodziny" zawarte w przepisie art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, stanowi jedynie pewien skrót legislacyjny ustawodawcy, zaś powinno być rozumiane jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, czyli tak jak zostało to określone w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy, który zawiera w tej materii regulację podstawową. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., radca prawny W. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.); 2) przez niezastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uprawnienia do zaliczki w podstawowej wysokości, określonej w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zależą od dochodu na członka rodziny, co wynika z art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy, natomiast prawo do zwiększonej zaliczki, w wysokości określonej w art. 8 ust. 2 ustawy przysługuje, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, to jest 291,50 zł. Ustawa rozróżnia dochód w rodzinie i dochód na osobę w rodzinie i w ocenie Kolegium, nie ma podstaw do traktowania tych ustawowych pojęć zamiennie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, użyty w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy zwrot "dochód rodziny" należy interpretować zgodnie i definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ustawodawca dokonując odesłania w art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednoznacznie przesądził o tym, w jaki sposób winien być rozumiany użyty w ustawie o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej zwrot "dochód rodziny". Zbędne jest zatem dokonywanie dodatkowej wykładni tego pojęcia, twierdząc, że użyty w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy zwrot "dochód rodziny" stanowi pewien skrót legislacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. W niniejszej sprawie podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 8 ust. 2 oraz art. 3 pkt 2 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów o przyznawaniu zaliczki alimentacyjnej oraz ustalaniu jej wysokości. Przepis art. 8 ust. 2 powołanej ustawy, do naruszenia którego sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej, stanowi: "2. W przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki, o której mowa w ust. 1, zwiększa się do: 1) w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki – 300,00 zł dla osoby uprawnionej, albo 380,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) w przypadku, gdy w rodzinie są trzy osoby, lub więcej, uprawnione do zaliczki – 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Kwota dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę rodzinie ustalona w art. 7 ust. 2 skutkująca przyznaniem zaliczki alimentacyjnej wynosi 583 zł. Porównując oba te przepisy należy uznać – dokonując analizy przy pomocy wykładni systemowej – że przepisy te są ze sobą ściśle związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej. Natomiast art. 8 tej ustawy jest ściśle związany z art. 7 ustawy i określa, do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy. Takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca przyjmując w art. 8 ust. 2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy dotyczący określenia co do dochodu zawartego w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę". Tylko bowiem kwota dochodu przewidziana w art. 7 ust. 2 ustawy pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy 2 ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem, której celem jest zapewnienie uprawnionym do jej otrzymania osobom niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą uzyskać tych środków od osób zobowiązanych do ich alimentacji. Przepis art. 8 powołanej ustawy przewiduje dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł. Drugi sposób obliczenia zaliczki dotyczy sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy, a tam mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do przepisu art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści. Zatem treść przepisu art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, winna otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (..)". Przyjęcie za organami administracji innej wykładni, to jest, że wysokość zaliczki uzależniona jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona jest w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy. Należy zatem przyjąć, że zastosowana w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto niweluje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej. Na koniec wskazać wypada, że powołany w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest trafny, gdyż decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej, a nie na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 2 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera wyjaśnienie użytych wyrażeń ustawowych w tej ustawie. Przewidziane w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej odwołanie, że w sprawach nieuregulowanych we wskazanej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą, a także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy jedynie spraw nieuregulowanych w ustawie stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż podnoszone kwestie zostały rozstrzygnięte w przepisach ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej wywodów oraz stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza obowiązującego prawa, w związku z czym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.