IV SA/Wa 419/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 sprawy ze skargi K.J., W.C. , J.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K.J. , W.C. , J.K. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2004r. Wojewoda (...) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 158 §1 kpa stwierdził nieważność: Dokumentu nadania ziemi z dnia [....] stycznia 1947r., mocą którego z parcelacji majątku (...) nadano S.Z. m.in. działkę nr (...) o pow. 9...) ha (obecnie (...), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, Dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947r., mocą którego z parcelacji majątku (...) nadano J.Ż. m.in. działkę nr (...) o pow. (...) ha (obecnie (...), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, Dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947r., mocą którego z parcelacji majątku (...) nadano K.M. m.in. działkę nr (...) o pow. (...) ha (obecnie (...), na której znajduje się budynek czterorodzinny tzw. czworak i budynek inwentarski, Dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947r., mocą którego z parcelacji majątku (...) nadano S.S. m.in. działkę nr (...) o pow. (...) ha (obecnie (...), na której znajduje się budynek sześciorodzinny tzw. sześćciorak i budynek inwentarski. W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych aktów nadania złożył Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w (...). Jako podstawę żądania wskazano rażące naruszenie § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51). Zgodnie z powołanym przepisem nie podlegają podziałowi zabudowania dworskie i przemysłowe. Koniecznym zatem było ustalenie czy czworaki i sześcioraki mają charakter takiego rodzaju zabudowań. Zapytany o stanowisko [...]Konserwator Zabytków w pismach z dnia 2 grudnia 2003r. i 19 stycznia 2004r. udzielił odpowiedzi, że czworaki i sześcioraki wchodzące w skład zespołu pałacowo-folwarcznego w (...) mają charakter zabudowań dworskich. Z tych też względów organ uznał, że wymienione akty nadania ziemi rażąco naruszyły przepisy prawa. Wskutek odwołania wniesionego przez M.Z. , H.Z. L.Z. , K.J. , H.J. , K.K. J.K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) sierpnia 2004r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczono argumentację organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosły do sądu administracyjnego K.J. , H.J. i J.K. . W toku postępowania sądowego zmarła H.J. w jej miejsce jako spadkobierczyni wstąpiła W.C. . Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniosły, iż ich poprzednicy prawni otrzymali nadziały ziemi prawie 60 lat temu. Obecnie Spółdzielnia "wyciąga ręce" po ich ziemię. Zabudowania, które otrzymali nie zostały podzielone, domy przyznano im na własność łącznie z ziemią na której stały. Nadto zabudowania, które otrzymali położone są zupełnie poza obszarem dworskim. Domy te nie wchodzą w skład zespołu pałacowo-folwarcznego w (...). Ponadto nadział w ramach reformy rolnej zgodny był z planem parcelacyjnym. Osoby, które otrzymały domy nie otrzymywały działek budowlanych. Skarżące twierdzą, że zabieranie domów po tylu latach kłóci się z poczuciem sprawiedliwości. Akty nadania wywołały nieodwracalne skutki prawne. Osoby wpisane jako właściciele nabyli własność zgodnie z art. 51 § 1 dekretu z 11 października 1946r. prawo rzeczowe. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł ojej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami podniesionymi w skardze, co oznacza, że bada zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem nie tylko w aspekcie twierdzeń skargi. Powyższe uprawnienie wynika z normy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy podnieść, że kontrolowane decyzje zostały wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jednąz wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji (art. 16 § 1 kpa). Powołany przepis nakłada zatem na organ obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie. W świetle dotychczasowego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z naruszeniem "rażącym". Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1987r. (III CRN 314/87), iż nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia wskazuje na możliwość przyjęcia innego rozwiązania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2002r. sygn. akt IV S.A. 732/00). Jeżeli zatem norma nie jest na tyle jasna, oczywista i nie budząca wątpliwości, w konsekwencji istnieje możliwość jej rozbieżnej interpretacji bądź prowadzenia dalszej wykładni przy pomocy innych norm prawnych nie można przyjąć, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Dalej orzecznictwo wskazuje, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym decyzją panował niewątpliwy stan prawny (vide wyrok NSA z 18 lipca 1994r., sygn, akt V S.A. 535/94). Oznacza to odróżnienie przypadków naruszenia prawa spowodowanych błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem i przypadków rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ wyprowadził z brzmienia § 44 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wniosek, że akty nadania ziemi, na której posadowione są czworaki/sześcioraki/dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa. W tym celu zwrócił się o ocenę do organu zajmującego się ochroną zabytków. Stanowisko zaś Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiło podstawę rozstrzygnięcia. Otóż już sam fakt zasięgnięcia opinii (nie wskazano przy tym w jakim trybie), a zatem prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dopiero w oparciu o nie zakwalifikowanie naruszenia jako rażącego wskazuje, że w niniejszej sprawie istota sprowadza się do wykładni przepisów bądź też nieprawidłowego ich zastosowania. Jak wskazano warunkiem koniecznym do przyjęcia kwalifikowanego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że panował niewątpliwy stan prawny. W zakresie stosowania przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia wykonawczego do tego aktu, od wielu lat istnieją wątpliwości interpretacyjne, wymagające wykładni, o czym świadczy bogate orzecznictwo NSA, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Wątpliwości te co prawda pojawiają się głównie na tle stosowania § 5 i 6 powoływanego rozporządzenia, jednakże świadczą one o wielkiej trudności w wykładaniu norm uchwalonych zaraz po II wojnie światowej i związanych ze zmianami ustrojowymi w funkcjonowaniu państwa. W niniejszej sprawie rozparcelowane grunty majątku (...) nadawano beneficjentom na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przy czym zasadnicze znaczenie przy realizowaniu celów reformy miało dokonanie faktycznego podziału ziemi i przekazanie jej uprawnionym, jak również rozdzielenie inwentarza żywego i martwego. Akty nadania ziemi sankcjonowały ustalony na gruncie stan. Regulacje nie przewidywały konkretnego przepisu, który stanowiłby podstawę do nadania ziemi z rozparcelowanego majątku. Dalej, analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że nie istnieje przepis wskazujący, iż nie było możliwe, bądź wręcz zakazane przekazanie na własność działki zabudowanej jakimkolwiek budynkiem, czy to o charakterze mieszkalnym, gospodarczym, czy innym. Dopiero z regulacji § 44 pkt 3 rozporządzenia organ wyprowadził tezę, że niedopuszczalny był nadział ziemi zabudowanej czworakiem/sześciorakiem/. W tej sytuacji mamy do czynienia z wykładnią przepisów o reformie rolnej i zaproponowaną (nie ma znaczenia w tym postępowaniu trafną czy błędną) przez organ interpretacją tych przepisów. Organ bowiem wywodzi, dokonując wcześniej wykładni pojęcia "zabudowania dworskie", że skoro takie obiekty nie podlegały podziałowi, to tym samym nie było możliwe przekazanie ich rolnikom w ramach nadziałów ziemi. Taki sposób rozumowania to nic innego jak próba wykładni przepisów. Wątpliwości interpretacyjne zaś nie kwalifikują ewentualnego naruszenia prawa jako "naruszenia rażącego". Niezależnie od powyższego należy podnieść, że niestety uszło uwadze Sądu przy formułowaniu wyroku, że skargę do sądu administracyjnego wniosły K.J. , H.J. i J.K. , a zatem jedynie w granicach tak oznaczonych Sąd był uprawniony do procedowania. K.J. i H.J. są spadkobierczyniami K.M. , który otrzymał z nadania działkę nr (...) o pow. (...) ha (obecnie (...), natomiast J.K. jest spadkobiercą po J.Ż , który otrzymał działkę runa o pow. (...) ha (obecnie (...). Wobec powyższego osoby te mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji nieważnościowej jedynie w części, która dotyczy poprzednika prawnego każdej z osób skarżących. W konsekwencji zakres skargi wniesionej do sądu przez K.J. , H.J. i J.K. dotyczy pkt 2 i 3 decyzji Wojewody (...), jako że skarżące są spadkobierczyniami K.M. i J.Ż . Wobec powyższego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody (...) w całości, a zatem także rozstrzygnięcia co do S.Z. i S.S. należy uznać jako nieuprawnione wyjście sądu wojewódzkiego poza granice skargi. W części jednakże skutecznie zaskarżonej, a zatem pkt 2 i 3 decyzji organu 1 instancji należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu uzasadniającym jej częściowe uchylenie. Mając powyższe na uwadze, przy uwzględnieniu uwagi zawartej na wstępie rozważań, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również ją poprzedzająca winny ulec uchyleniu w części. Orzeczono zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt lc) i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 powołanej ustawy.