III SA/Lu 484/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie rejestracji pojazdu: 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej decyzja ta uchyla decyzję wydaną przez Kierownika Wydziału Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2006 r. znak: [...] w przedmiocie: a) odmowy stwierdzenia nadpłaty opłaty za zarejestrowanie pojazdu b) odmowy zwrotu nadpłaty za zarejestrowanie pojazdu 2. oddala skargę w pozostałej części, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zarejestrowanie za numerem rejestracyjnym [...] samochodu marki Opel Zafira nr VIN: [...] na B.M. zamieszkałego w L. ul. R. 1/52, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2006r. znak [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 oraz 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 72 i 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania B. M. od decyzji z dnia [...] lipca 2006r. znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. o zarejestrowaniu samochodu marki Opel Zafira na B. M., oraz odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. o zarejestrowaniu za nr rejestracyjnym [...] samochodu marki Opel Zafira nr [...] na B. M. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł po wznowieniu postępowania o odmowie uchylenia wyżej oznaczonej decyzji o rejestracji pojazdu oraz o odmowie zwrotu opłaty za wydaną do tego pojazdu kartę. W uzasadnieniu stwierdzono, że oznaczony wyżej pojazd został zarejestrowany decyzją administracyjną i w konsekwencji tego została pobrana opłata w obowiązującej wysokości. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04) strona wniosła o wznowienie postępowania, bowiem przy rejestracji pojazdu została pobrana opłata na podstawie przepisów zakwestionowanych przez sąd konstytucyjny. Po wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji o rejestracji i zwrotu pobranej przy rejestracji pojazdu opłaty. Organ pierwszej instancji wskazał, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis rozporządzenia z 2003 r. dotyczący wysokości opłat za kartę pojazdu utracił moc z dniem 1 maja 2006 r., co oznacza, iż do tego czasu organ administracji jest obowiązany pobierać opłatę podczas rejestracji pojazdów w ówcześnie obowiązującej wysokości. W odwołaniu strona podniosła, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do zgłaszania wniosków o zwrot części opłaty za rejestrację pojazdu, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, zaś uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Domniemanie trwałości decyzji administracyjnych oznacza również konieczność wykazania przez podmiot żądający zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przyczyn, dla których należy wyeliminować z obrotu prawnego dotychczasową decyzję. Na nim więc spoczywa ciężar dowodu okoliczności faktycznych rzutujących na wady decyzji ostatecznej. Zgodnie z art.145a § 1 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można żądać wznowienia postępowanie, jeżeli Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Kolegium zwraca uwagę, że osnowa rozstrzygnięcia organu administracji pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Orzekając na podstawie art. 151 kpa organ administracji publicznej powinien albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Tylko z tego powodu kwestionowana przez stronę decyzja nie powinna pozostać w obrocie prawnym. Kolegium podnosi również, że strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji posiadanego pojazdu, powołując się na art. 145a kpa Organ I instancji na podstawie art. 149 § 1 i 2 kpa wznowił postępowanie w sprawie rejestracji powyższego pojazdu, a po stwierdzeniu braku podstaw odmówił uchylenia decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz odmówił zwrotu pobranej wówczas opłaty. Z akt sprawy wynika, że strona kwestionuje prawidłowość naliczenia opłaty za rejestrację pojazdu, a nie fakt jego zarejestrowania. Kolegium uznaje więc, że decyzja organu pierwszej instancji o rejestracji pojazdu została wydana zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i brak jest podstaw do jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145a kpa. Kolegium stwierdziło, że wniosek strony o wznowienie postępowania oraz o zwrot opłaty powinien być potraktowany przez organ administracji pierwszej instancji jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty przy dokonaniu czynności rejestracji pojazdu (art. 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 ze zm.), bowiem strona w rzeczywistości kwestionuje wysokość pobranej przez organ opłaty (art. 72 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 4 przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do spraw z zakresu prawa podatkowego innych niż podatki, opłaty i niepodatkowe należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, należących do właściwości organów podatkowych. W świetle wskazanego orzecznictwa zwrot opłaty za kartę pojazdu został uznany za przedmiot postępowania podatkowego, regulowanego Ordynacją podatkową, a nie ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium uznało w konsekwencji, że Prezydent Miasta powinien był rozpatrzeć wniosek strony o wznowienie postępowania na podstawie przepisów art. 72 i 75 w związku z art. 2 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej oraz wydać stosowną decyzję. Na powyższą decyzję B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium w istocie odmówiło stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu, co uznaje za niezrozumiałe i sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145a kpa w sprawie ostatecznej decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu dla odzyskania nadpłaconej opłaty za zarejestrowanie samochodu nie prowadzi do zamierzonego celu. Wznowienie postępowania, a następnie wydanie decyzji w sprawie na podstawie art. 151 kpa oznacza rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o przepisy obowiązujące na dzień orzekania, co w konsekwencji prowadzi albo do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji albo do uchylenia jej i zarejestrowania pojazdu na podstawie nowych przepisów, a to wiąże się z obowiązkiem uiszczenia przez skarżącego nowej opłaty rejestracyjnej. W trakcie postępowania dotyczącego ponownego zarejestrowania pojazdu nie rozstrzyga się kwestii zwrotu opłaty uiszczonej w innym postępowaniu, gdyż ta czynność nie była przedmiotem orzekania podczas rejestracji pojazdu. Z tego powodu wybrany przez skarżącego tryb postępowania jest niewłaściwy, natomiast wszczęte postępowanie wznowieniowe należało zakończyć wydaniem prawidłowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skarżący złożył stosowny wniosek, który w ocenie Prezydenta Miasta obejmował dwa żądania: - wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r. o zarejestrowaniu pojazdu, oraz - stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za wydaną kartę pojazdu oraz zwrotu tejże nadpłaty. Znalazło to swój wyraz w sentencji decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...] lipca 2006r., który (po wznowieniu postępowania rejestracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r.), w pkt 1 swej decyzji odmówił uchylenia decyzji rejestracyjnej, zaś w kolejnych punktach sentencji (pkt 2 i 3) odmówił stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty rejestracyjnej i odmówił zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W ocenie Sądu decyzja ta rozstrzyga zatem dwie kwestie zgłoszone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r.: a mianowicie kwestię wznowienia postępowania w sprawie rejestracji pojazdu, którą organ rozpoznał w ramach wznowionego postępowania, oraz kwestię stwierdzenia nadpłaty w zakresie opłaty rejestracyjnej i jej zwrotu, którą to sprawę rozpoznał w trybie zwykłym w oparciu o art. 2 § 1 ust. 4, art. 72 § 1 pkt 2, art. 75 § 1 i § 2 pkt 2 lit. c) ustawy Ordynacja Podatkowa. Okoliczności te wynikają także z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Takiego potraktowania wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący nie kwestionował zarówno w złożonym odwołaniu jak też w samej skardze. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że osnowa rozstrzygnięcia organu I instancji jest nieprawidłowa, gdyż powinna się ograniczać tylko do samego wniosku o wznowienie postępowania. Niezależnie od granic skargi Sąd zauważa, że organ I instancji władny był rozstrzygnąć kwestie związane z nadpłatą i jej zwrotu w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, ponieważ jest w tym zakresie organem podatkowym (art. 13 § 1 ust. 1 Ordynacji podatkowej), podobnie jak i Kolegium jako organ odwoławczy (art. 13 § 1 ust. 3 Ordynacji podatkowej). Rozstrzygnięcie przez organ I instancji w jednej decyzji o wszystkich elementach wniosku (a wiec zarówno w kwestii uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym, jak i w sprawie nadpłaty), nie narusza przepisów proceduralnych, nie skutkuje w żądnym wypadku nieważnością takiej decyzji, a ponadto jest zgodna z zasadą szybkości, wnikliwości i prostoty działania wyrażoną w art. 12 kpa oraz 125 § 1 Ordynacji podatkowej. Słuszne jest natomiast stanowisko Kolegium w zakresie, w jakim odmawia ono zakończenia postępowania wznowieniowego zmianą decyzji ostatecznej o rejestracji pojazdu. Z tego względu, opierając się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w tej części skargę oddalił, co określił w punkcie drugim wyroku. Omawiając wadliwość rozstrzygnięcia Kolegium wskazać należy, że nie uwzględnia ono tego, że wniosek o zwrot nadpłaty zgłoszony przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2006 r., był przedmiotem rozpoznania przez Organ I instancji, który ustosunkował się do niego, wydając w dniu [...] lipca 2006 r. decyzję tej sprawie – orzekając o odmowie stwierdzenia nadpłaty oraz odmawiając zwrotu opłaty za kartę pojazdu, a jako podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie wskazał m. in. art. 75 Ordynacji podatkowej. Dlatego nieprawidłowe jest rozstrzygniecie Kolegium, które orzekło tak, jakby przeoczyło istotny fakt, że wniosek skarżącego w tym zakresie został złożony i rozpoznany. Organ odwoławczy z niezrozumiałych przyczyn uchylił w całości to rozstrzygnięcie a następnie orzekł jedynie w zakresie odmowy uchylenia decyzji rejestracyjnej w postępowaniu wznowieniowym – co jest słuszne, ale niewystarczające. Jeżeli zatem Kolegium uznało rozstrzygniecie Prezydenta Miasta w części dotyczącej wniosku o zwrot nadpłaty za prawidłowe, nie powinno było go uchylać, lecz utrzymać w mocy (art. 233 § 1 Ordynacji podatkowej), jeżeli zaś uznało za błędne – powinno po uchyleniu w całości lub w części decyzji orzec merytorycznie w tym zakresie, jeżeli uznaje, że przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji - względnie ograniczyć się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 233 § 3 Ordynacji podatkowej). Wskazać należy przy tym, iż specyfika orzekania przez samorządowe kolegia odwoławcze w sprawach podatkowych, i będące tego konsekwencją zastrzeżenie zawarte w art. 233 § 3 in fine Ordynacji podatkowej, iż "w pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji" nie oznacza, że Kolegium uchylając decyzję nie rozstrzyga o przekazaniu sprawy podatkowemu organowi samorządowemu (analogicznie jak uczyniłoby to stosując art. 138 § 2 kpa). Przepis ten ogranicza jedynie samodzielne rozstrzyganie tego rodzaju spraw przez Kolegium co do meritum, gdyż może to godzić w zasadę autonomii finansowej jednostek samorządu terytorialnego (jak uzasadniają funkcję tego przepisu H. Dzwonkowski, Z. Zgierski w: Ordynacja podatkowa, Warszawa 2006 r., s. 948, o uprawnieniu do orzekania o charakterze kasacyjnym kolegiów zob. też w: B. Adamiak i inni: Ordynacja podatkowa, Unimex 2006, s. 846). Tym samym rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie narusza zasady formalne orzekania odwoławczego wyrażone w art. 233 Ordynacji podatkowej. Nie przesądzając na tym etapie meritum sporu w sprawie nadpłaty podatku, opierając się jedynie na art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w związku z art. 233 Ordynacji Podatkowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w tej części orzekł w punkcie drugim wyroku, częściowo uchylając rozstrzygnięcie Kolegium. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 206 ppsa, zgodnie z którym w razie częściowego uwzględnienia skargi, sąd może w uzasadnionych przypadkach zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów.