II SA/Wa 1823/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Powiatu Ostrołęckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 lipca 2006 r. nr Lex-O.0911/4/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce oddala skargę. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 Rada Powiatu w Ostrołęce, działając na podstawie art. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 2 w związku z art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), nadała Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce Statut w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Zarządowi Powiatu. Pismem z dnia 18 lipca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił Radę Powiatu w Ostrołęce o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. W dniu 20 lipca 2006 r. Wojewoda Mazowiecki, mając za podstawę art. 79 w związku z art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr LEX-O.0911/4/06, mocą którego stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. W uzasadnieniu swego stanowiska organ podał, że żaden z przepisów, będących podstawą przyjętej uchwały, nie daje upoważnienia Radzie Powiatu do wydawania uchwał o treści, jak kwestionowana. Wprawdzie powołany w uchwale art. 20 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych mówi, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej, natomiast art. 238 § 3 nakazuje, by jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organ stanowiący nadał statut w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do końca czerwca 2006 r., to jednak uznać należy, że regulacja ta nie dotyczy jednostek budżetowych w postaci starostw powiatowych. Powyższe przepisy odczytywać bowiem należy w kontekście art. 21 ustawy o finansach publicznych, traktującego o tym, że organ stanowiący nadaje statut jednostkom budżetowym w przypadku ich tworzenia, łączenia, przekształcania w inną formę organizacyjno – prawną oraz likwidowania. Tymczasem starostwa utworzone zostały z mocy samego prawa, w wyniku zmian zainicjowanych m.in. ustawą z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 98, poz. 133 z późn. zm.), a zatem nie wymagają uchwalania statutów. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że funkcje, jakie pełni starostwo, będące aparatem pomocniczym organu wykonawczego, jasno wskazują, że nie znajduje uzasadnienia, by organ stanowiący miał jakiekolwiek kompetencje w zakresie organizowania pracy starostwa na skutek podejmowania uchwały w sprawie nadania mu statutu. Ustawa o samorządzie powiatowym wyraźnie stanowi w art. 35 ust. 1, iż organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu, a zatem dublowanie się przepisów regulaminu i ewentualnego statutu poprzez regulację przecież tej samej materii uznać należy za legislacyjnie niedopuszczalne. Dlatego też, Rada Powiatu w Ostrołęce nie była uprawniona do uchwalenia Statutu Starostwa Powiatowego w Ostrołęce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat Ostrołęcki, reprezentowany przez Starostę, zarzucił Wojewodzie Mazowieckiemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 20 ust. 2 w związku z art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, polegające na błędnym uznaniu, że przepisy te nie dotyczą jednostek budżetowych, utworzonych z mocy samego prawa, art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu w Ostrołęce jest sprzeczna z prawem i jako taka nieważna. Powiat Ostrołęcki wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższego, sąd administracyjny uprawniony jest zatem do oceny legalności zapadłego w postępowaniu rozstrzygnięcia organu nadzoru z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami (ust. 2). Nadzór nad związkiem powiatów sprawuje wojewoda właściwy dla siedziby związku (ust. 3). Według art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 79 ust. 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały (ust. 2). Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego (ust. 2a). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, mocą którego stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Ostrołęce z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. Wojewoda uznał, że żaden z przepisów, będących podstawą przyjętej uchwały, nie daje upoważnienia Radzie Powiatu w Ostrołęce do wydania takiej uchwały. Innymi słowy, organ nadzoru zakwestionował ważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, twierdząc, że brak jest podstaw prawnych do nadania statutu starostwu powiatowemu. Przedmiot sprawy wymaga zatem zbadania, czy w istocie obowiązujące przepisy prawa wymagają nadania starostwu powiatowemu statutu, jak wywodzi Powiat Ostrołęcki, czy też brak jest ku temu podstaw prawnych, jak stwierdza Wojewoda Mazowiecki. Samorząd terytorialny charakteryzuje się pewną samodzielnością w wykonywaniu powierzonych mu zadań państwowych, w tym także samodzielnością w rozwiązywaniu swoich wewnętrznych spraw ustrojowych. Znajduje ona umocowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w ustawach zwykłych, dotyczących poszczególnych jednostek samorządowych. Przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji wskazuje statut, jako źródło regulacji ustrojowych jednostki samorządowej, uchwalony w granicach ustaw. Zgodnie z brzmieniem art. 12 pkt 1 i 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu i podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Regulacja ta wskazuje, że powiat, jako jednostka samorządu terytorialnego, działa w oparciu o statut, który – według brzmienia art. 2 ust. 4 przedmiotowej ustawy – stanowi o ustroju powiatu. Tak więc to powiat winien posiadać statut, określający szczegółowo kwestie związane z realizacją powierzonych prawem zadań. Przepis art. 33b cyt. ustawy precyzuje, że powiatową administrację zespoloną stanowią: 1) starostwo powiatowe, 2) powiatowy urząd pracy, będący jednostką organizacyjną powiatu, 3) jednostki organizacyjne stanowiące aparat pomocniczy kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Dodatkowo w art. 35 ust. 1 tej ustawy prawodawca zaznaczył, że organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę powiatu na wniosek zarządu powiatu. Przepis ten wyraźnie stanowi, że starostwo powiatowe funkcjonuje na podstawie regulaminu organizacyjnego, nie wspomina natomiast, że ma posiadać statut. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawa, zaliczając starostwo powiatowe do powiatowej administracji zespolonej, w rezultacie nie wyjaśnia, jaki status posiada i czym w istocie jest starostwo powiatowe; czy np. jest jednostką organizacyjną powiatu, jak chociażby powiatowy urząd pracy. Gdyby ustawodawcy chodziło o nadanie starostwu statusu jednostki organizacyjnej powiatu, z pewnością dałby temu wyraz w powyższym przepisie. Na podstawie wszystkich przepisów ustawy można wyprowadzić wniosek, że starostwo jest aparatem pomocniczym samego powiatu, jako jednostki samorządu terytorialnego, służącym obsłudze organów powiatu i jako takie nie ma odrębnego bytu. Starostwo to struktura pracownicza, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organów powiatu. Dlatego też ustawodawca uznał, że w przypadku starostwa wystarczającą podstawą jego funkcjonowania będzie regulamin organizacyjny. W skardze do Sądu Powiat Ostrołęcki zwraca uwagę na art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z jego ustępem 1, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie (ust. 2 pkt 1). Powołując się na art. 238 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), strona skarżąca wywodzi, że to ten przepis daje podstawę do nadania statutu starostwu. Warto więc przywołać w całości jego brzmienie. Art. 238 ust. 1 ustawy o finansach publicznych mówi, że statuty nadane jednostkom budżetowym na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają w mocy, z zastrzeżeniem ust. 2. Organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, dostosują statuty jednostek budżetowych do przepisów niniejszej ustawy w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 2). Jednostkom budżetowym nieposiadającym statutów, organy, o których mowa w art. 21 ust. 1, nadają statuty w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 3). Ustawa o finansach publicznych w art. 19 stanowi, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w formach określonych w niniejszym rozdziale oraz na podstawie odrębnych ustaw jako państwowe lub samorządowe osoby prawne albo jako państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei art. 20 ust. 1 tej ustawy określa, że jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 1-3. Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej (ust. 2). Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie (ust. 3). Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany dalej "planem finansowym jednostki budżetowej" (ust. 4). Analizując treść powyższych przepisów, należy w pierwszej kolejności ustalić, czym jest sektor finansów publicznych. Art. 4 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że sektor finansów publicznych tworzą: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały; 2) gminy, powiaty i samorząd województwa, zwane dalej "jednostkami samorządu terytorialnego", oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych; 4) państwowe i samorządowe fundusze celowe; 5) uczelnie publiczne; 6) jednostki badawczo – rozwojowe; 7) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 8) państwowe i samorządowe instytucje kultury; 9) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze; 10) Narodowy Fundusz Zdrowia; 11) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 12) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Według art. 21 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych przepisów, tworzą, łączą, przekształcają w inną formę organizacyjno – prawną i likwidują: 1) ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów – państwowe jednostki budżetowe; 2) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe. Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd (ust. 2). Likwidując jednostkę budżetową organ, o którym mowa w ust. 1, określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu jednostki; w przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa (ust. 3). Należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej przejmuje organ, który podjął decyzję o likwidacji, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 4). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do łączenia jednostek budżetowych (ust. 5). Przekształcenie jednostki budżetowej w inną formę organizacyjno - prawną wymaga uprzednio jej likwidacji (ust. 6). Należności i zobowiązania jednostki budżetowej likwidowanej w celu przekształcenia w inną formę organizacyjno - prawną może przejąć utworzona jednostka (ust. 7). Dokonując analizy powyższych przepisów w aspekcie przedmiotu niniejszej sprawy, należy dojść do wniosku, że jednostkami budżetowymi są te jednostki organizacyjne powiatu, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu powiatu. Skoro ustawa o samorządzie powiatowym nie nadaje starostwu powiatowemu statusu jednostki organizacyjnej powiatu (jednostki organizacyjnej sektora finansów publicznych, który m.in. tworzy powiat), a czyni je jedynie aparatem pomocniczym powiatu (organów powiatu), nie ma wobec tego podstaw, by przyjąć, że jest jednostką budżetową, która winna funkcjonować w oparciu o swój statut. Przepis art. 238 ust. 3 ustawy o finansach publicznych nie ma w tej sytuacji zastosowania. W takim stanie prawnym nie było zatem podstaw do przyjęcia przez Radę Powiatu w Ostrołęce uchwały z dnia 22 czerwca 2006 r. nr XLI/241/2006 w sprawie nadania Statutu Starostwu Powiatowemu w Ostrołęce. Z tych też względów, Sąd uznał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego za prawidłowe, a zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.