I SA/Wa 1932/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Siegień sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], Minister Budownictwa uchylił orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zabudowana nieruchomość w. położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta, jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] września 1948 r. Nr [...], stanowiła własność E. P. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu tj. z dniem 21.11.1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa, w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu [...] września 1948 r. pełnomocnik dotychczasowego właściciela wystąpił z wnioskiem, przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1949 r., Nr L.dz. [...] odmówił E. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Od orzeczenia tego przysługiwało stronie złożenie odwołania za pośrednictwem Zarządu Miejskiego w W. do Ministerstwa Budownictwa. Z akt sprawy nie wynika, by E. P. lub jego pełnomocnik złożył odwołanie od orzeczenia, jak również, by orzeczenie zostało doręczone wnioskodawcy bądź jego pełnomocnikowi. E. P. zmarł w dniu [...] marca 1951 r., a spadek po nim nabyła córka J. B., co stwierdzone zostało postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1990 r. Sygn. akt [...]. Natomiast orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1955 r., Nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. ponownie odmówiło E. P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Od powyższego orzeczenia również nie złożono przysługującego odwołania do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Orzeczenie to zostało ogłoszone poprzez obwieszczenie z dnia [...] listopada 1983 r. umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu [...] Warszawa [...] w dniach [...] listopada 1983 r. – [...] listopada 1983 r. Pismem z dnia 18 lipca 1997 r. (doręczonym w dniu 24 lipca 1997 r.) Urząd Rejonowy w W. przesłał J. B., jako następczyni prawnej E. P., uwierzytelnioną kopię orzeczenia Prezydenta W. W dniu 4 sierpnia 1997 r. do Wojewody [...] wpłynęło w terminie odwołanie J. B. od orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w W., po rozpatrzeniu wniosku E. P. złożonego w dniu [...] września 1948r. ustanowił na rzecz J. B. na lat 99 prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m2 oznaczonego numerem hip. [...] stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie przez Z. [...] Oddział w W., w którym podniesiono m.in., że Z. (starający się o ustanowienie zarządu gruntów wraz z budynkami przy ul. [...] i [...] jako strona postępowania nie brał udziału w tym postępowaniu. Natomiast w dniu 4 marca 1998 r. do Wojewody [...] wpłynął sprzeciw Prokuratora Wojewódzkiego w W. na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] Wojewoda W. stwierdził, że odwołanie złożone przez Z. [...] Oddział w W. jest niedopuszczalne, gdyż Z. nie jest stroną postępowania, bowiem nie przysługują mu żadne prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. W związku ze sprzeciwem Prokuratora Wojewódzkiego w W. w dniu 6 kwietnia 1998 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1611/98, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., bowiem organ w sposób wadliwy, postanowieniem wstępnym, rozstrzygnął o braku przymiotu strony Z., zamiast dokonać tej oceny w toku rozpoznania jego odwołania i rozstrzygnąć rzecz w formie decyzji. W świetle tego wyroku Prokurator Okręgowy pismem z dnia 31.08.1999 r. wycofał swój sprzeciw. W konsekwencji powyższego - decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1999 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. W dniu 15 września 1999 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., Nr [...] z uwagi na przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., bowiem decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Zawiadomieniem z dnia 26 listopada 1999 r. poinformowano strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...] Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. - umorzył postępowanie odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 122/2000 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. - decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. uchylił decyzję b. Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r.) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. jako wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt I SA 1333/02, oddalił skargę J. B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. podzielając pogląd organu nadzoru, że Wojewoda nie był właściwym organem do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r., a kwestią pozostającą do ustalenia jest czy organem właściwym do rozpatrzenia odwołania może być minister - organ administracji rządowej, czy też samorządowe kolegium odwoławcze. Tym samym, Minister Budownictwa wskazał, że pozostaje do rozpatrzenia odwołanie J. B. od orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. Minister Budownictwa badając swoją właściwość w sprawie stwierdził, że obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzję co do nieruchomości wydał organ samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego, a nieruchomość w chwili rozpatrywania odwołania stanowi mienie Skarbu Państwa. Ustalając zatem właściwość organów należy wyjaśnić, czy sprawy z wniosków złożonych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy należą do zadań własnych gminy również wówczas, gdy objęte wnioskiem grunty z dniem 27 maja 1990 r. nie weszły do majątku gminy. W uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1996 r. OPK 9/96 (ONSA 1997/1 poz. 7) i z dnia 5 czerwca 2000 r. OPS 7/2000 (ONSA 2000/4, poz. 139) przyjęto, że sprawy objęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. w takim zakresie w jakim dotyczą gruntów stanowiących obecnie własność gminy, stanowią zadanie własne gminy, bowiem uprawnienie do wydania rozstrzygnięć władczych w drodze decyzji administracyjnej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. (imperium) wynikało z uprawnień właścicielskich gminy do gruntu będącego jej własnością (dominium). Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. Minister Budownictwa stwierdził, że w obecnym stanie prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od orzeczenia Prezydenta W.. z dnia [...] sierpnia 1949 r., jeżeli nieruchomość stanowi obecnie mienie Skarbu Państwa, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 856) są one organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 kpa kolegia są organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpatrując sprawę co do istoty, organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, a Gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania. Wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, został złożony przez pełnomocnika dotychczasowego właściciela w dniu [...] września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. - Wydział [...]. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1949 r., L.dz. [...], w którym stwierdzono, że zgodnie prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren tej nieruchomości został przeznaczony na cele użyteczności publicznej o zabudowie biurowej. Jednocześnie w decyzji tej stwierdzono, że wszystkie budynki przeszły na własność Gminy W. Odwołanie od powyższego orzeczenia przysługiwało za pośrednictwem Zarządu Miejskiego w W. do Ministerstwa Budownictwa. Jak zostało ustalone, ani dotychczasowy właściciel E. P. ani jego pełnomocnik nie złożyli od powyższego orzeczenia odwołania, a w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że doręczono im powyższe orzeczenie. Odpis tego orzeczenia został, w dniu 24 lipca 1997 r. doręczony J. B., od którego złożyła ona odwołanie. Rozpatrując zatem przedmiotowe odwołanie, Minister Budownictwa stwierdził, iż od dnia wydania decyzji przez Prezydenta W. upłynęło ponad 50 lat i wielokrotnie zmieniały się plany zagospodarowania przestrzennego, a tym samym plan zabudowy istniejący w dniu 27 sierpnia 1949 r. obecnie nie obowiązuje. A to oznacza niemożność wydania decyzji merytorycznej w sprawie przez organ odwoławczy. Rozpatrzenie wniosku w trybie art. 7 dekretu wymaga bowiem dokonania oceny, aktualnego na dzień orzekania, planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość, a więc obecnie koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości, co należy do kompetencji organu pierwszej instancji, tj. w aktualnym stanie prawnym do Prezydenta W. wykonującego zadania starosty. Skargę na tę decyzję wniósł Z. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie Minister Budownictwa, z naruszeniem przepisów postępowania, zaniechał wszelkich czynności związanych z uzupełnieniem materiału dowodowego o aktualny na dzień orzekania plan zagospodarowania przestrzennego uznając, iż jego uzyskanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości i tym samym przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. W ocenie skarżącego organ II instancji winien był w pierwszej kolejności uzyskać aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, a następnie skontrolować w wyniku odwołania prawidłowość decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. Organ drugiej instancji zobowiązany był ocenić zasadność tego rozstrzygnięcia w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy i obowiązującego stanu materialnoprawnego wynikającego z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie zagospodarowania przestrzennego). Skarżący wskazał dalej, że naczelny organ administracyjny rozpoznając odwołanie od decyzji organu niższej instancji nie ocenił w ogóle trafności rozstrzygnięcia z punktu widzenia przepisów obowiązujących w chwili jego wydania, co było zdaniem skarżącego konieczne w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie uległy zmianie. Nie uległo również zmianie przeznaczenie nieruchomości na przedmiotowym terenie. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2001 r., sporny teren został przeznaczony na cele usług biurowych. Skarżący zwrócił również uwagę, że zgodnie z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem, przepis art. 138 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyjątkowo i to jedynie w przypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego (w całości lub znacznej części) bądź gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Tam, gdzie takiej konieczności nie ma brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 07.02.2002 r. SA/Bk 1375/2001, wyrok NSA z dnia 26.05.1999 r. ISA/Ka 1985/97). Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie nie działał on w trybie nadzoru, ale jako organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił swoją właściwość instancyjną skoro nieruchomość stanowi obecnie mienie Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie Minister Budownictwa, rozpoznając odwołanie od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1949 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości w., orzekał na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z treścią tego przepisu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela niezbędne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (uprzednio – planie zabudowania) obowiązującym – co wymaga podkreślenia - w dacie wydania decyzji, a następnie ocena, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela daje się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z treści planu. Wynik tych ustaleń oraz uzasadnienie dokonanej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez organ decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). W doktrynie wskazuje się także na inną jeszcze sytuację, uprawniającą do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, a mianowicie, gdy w toku postępowania przed organem drugiej instancji dowody zebrane w pierwszej instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108). Trafnie podkreślono w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592). A zatem, skoro w dacie orzekania przez Ministra Budownictwa obowiązywał inny plan zagospodarowania przestrzennego niż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, Minister prawidłowo przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Na marginesie należy zauważyć, że, jak wynika z akt sprawy – z kolejnych decyzji administracyjnych i orzeczeń sądów administracyjnych, które wydawane były w związku z orzeczeniem Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. – w obrocie prawnym wciąż pozostaje nie rozpoznane odwołanie Z. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz J. B. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1298/05 została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2001 r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze to, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi, sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).