I SA/Wa 2328/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Emilia Kokoryk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. H. i W. H. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących A. H. i W. H. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. H. i W. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 161 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Minister Kultury działając na podstawie art. 161 § 1 kpa decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchylił decyzję ostateczną Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r., wpisującą do rejestru zabytków pod nr [...] zespół architektoniczno-produkcyjny [...] w P., w części wpisującej do tego rejestru część działki ewidencyjnej [...], to jest teren położony na północ do zabytkowego muru (oznaczonego nr [...]) i jego przedłużenia w linii prostej w kierunku wschodnim do granic tej działki. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócili się właściciele przedmiotowej nieruchomości wskazując uchybienia proceduralne i merytoryczne decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Kultury stwierdził, że stosownie do przepisu art. 161 § 1 kpa minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną dla ważnych interesów państwa. Przepis ten stanowi o kompetencjach wyjątkowych, realizowanych w stanie nagłej konieczności administracyjnej, gdy nie istnieje możliwość innego trybu wzruszenia decyzji. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej na mocy wyżej wymienionego przepisu może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony. Przedmiotowa sprawa nie była prowadzona z urzędu, lecz na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 grudnia 2004 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi winien dołączyć wymagane odrębnymi przepisami stanowiska właściwych organów. W związku z powyższym Minister Kultury przeprowadził postępowanie administracyjne, którego celem było ustalenie istnienia określonej wyżej przesłanki, to jest ważnych interesów państwa oraz niezbędnego zakresu w jakim ma nastąpić zmiana ostatecznej decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono istnienie wyjątkowych okoliczności polegających na realizacji projektowanej autostrady A-2, granica województwa [...] - [...], na podstawie uzgodnionych w dniu [...] maja 2003 r. wskazań lokalizacyjnych. Jednocześnie stwierdzono, iż skreślony z rejestru teren, przez który projektowany jest przebieg autostrady, zlokalizowany jest w północnej części działki, poza zabytkowym murem. W rejestrze zabytków pozostaje natomiast zespół zabytkowych budynków wraz z wyżej wymienionym murem, wpisany do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r., a także zespół ogrodniczy [...], składający się z willi oraz parku-arboretum, wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] stycznia 1992 r. Podkreślono ponadto, iż wbrew stwierdzeniom odwołującej się strony, uzgodnienie przez Ministra Kultury wskazań lokalizacyjnych autostrady powoduje określone skutki prawne w postaci związania Ministra Kultury przy wydawaniu aktów administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. H. i W. H. Skarżący zarzucili, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. rażąco naruszają prawo i wnosili o stwierdzenie nieważności obu decyzji lub ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 13 tej ustawy) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków. Przyjęty tryb rozstrzygnięcia na podstawie art. 161 § 1 kpa nie ma w niniejszej sprawie zastosowania i jest próbą obejścia przepisu art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Kwestionowane decyzje naruszają zdaniem skarżących art. 5 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art.13 ust. 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) oraz art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4, 76 § 1, 155 i 161 kpa. Zarzucono, że w sprawie nie przeprowadzono wnikliwego postępowania, nie uwzględniono m.in. stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2005 r. precyzującym granice wpisu do rejestru, nie uwzględniono opinii fachowców z SGGW, a także opracowanego przez Transprojekt w 1992 r. wariantu II projektu autostrady A-2. Podniesiono, że decyzje dotyczą części działki nr [...], która nie była nigdy wpisana do rejestru zabytków, gdyż zespół zabytkowy stanowi część działki nr [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za słuszne. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2005 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, powodującym konieczność uchylenia obu decyzji. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem sąd - zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Zawartość akt postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie niniejszej wskazuje na szereg uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w sprawie nie został zgromadzony materiał dokumentacyjny niezbędny do jej rozpatrzenia. Chociaż prowadzone było postępowanie w trybie przewidzianym w art. 161 § 1 kpa, który to przepis odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych nie ustalono, czy taki charakter ma decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] (nr rejestru zabytków [...]). Przystępując do rozpatrzenia sprawy pismem z dnia 24 stycznia 2005 r. Ministerstwo Kultury - Departament Zabytków, zwróciło się do [...] Konserwatora Zabytków w W. o nadesłanie, w związku z wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, istniejącej dokumentacji zabytkowego zespołu i udokumentowanej informacji o stanie własnościowym nieruchomości. Mimo, że przekazane zostały jedynie fragmentaryczne dokumenty dotyczące walorów zabytkowych obiektu organ nie uzupełnił dokumentacji i wydał kwestionowane decyzje bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozważenia całokształtu materiału dowodowego. Nie została m.in. wyjaśniona podstawowa dla postępowania kwestia dotycząca stron tego postępowania. W dacie wpisu zespołu do rejestru zabytków ([...] stycznia 1992 r.) jako strony w sprawie występowali S. H. oraz I. H. Nie ustalono kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości, jak wynika ze skargi A. H. jest jedynie jej współwłaścicielem, zaś W. H. jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Zostali więc pominięci w postępowaniu pozostali współwłaściciele, chociaż udział w postępowaniu właściciela obiektu wpisanego do rejestru zabytków jest niezbędny w świetle przepisów powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Zauważyć należy, że W. H. występował w charakterze strony postępowania pomimo, że nie zostało wykazane, że przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Poważne wątpliwości budzi także udział w postępowaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na wniosek którego wszczęto postępowanie i uchylono decyzję z dnia [...] stycznia 1992 r. we wskazanej części. Nie można podzielić poglądu, że powołane przez Ministra Kultury przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), zobowiązujące do dołączenia do wniosku o ustalenie lokalizacji drogi wymaganego odrębnymi przepisami stanowiska właściwych organów stanowią przepisy prawa materialnego uzasadniające udział tego podmiotu jako strony w rozumieniu art. 28 kpa w niniejszym postępowaniu. Zauważyć też trzeba, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 grudnia 2004 r., na podstawie którego przeprowadzono postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie dotyczy uchylenia decyzji w trybie art. 161 § 1 kpa. W piśmie tym zwrócono się o wszczęcie z urzędu postępowania o skreślenie z rejestru zabytków fragmentu terenu gospodarstwa ogrodniczego [...]. Niesłuszne jest twierdzenie skarżących, że w sprawie niniejszej wyłączone jest zastosowanie art. 161 kpa. Przewidziany w art. 161 § 1 kpa tryb uchylenia decyzji ma zastosowanie do wszelkich decyzji ostatecznych, a więc także dotyczących ochrony zabytków, nie istnieje bowiem żadne wyłączenie w tym względzie. Zauważyć jednak należy, że wyjątkowy charakter tego trybu uchylenia decyzji ostatecznej ograniczony został do sytuacji szczególnych, gdy w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Oznacza to, że w razie zaistnienia przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wskazanych w tym przepisie należy podjąć w pierwszej kolejności działania zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, 155, 163 kpa, stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 kpa) lub wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa). Naczelny organ administracji stosując przepis art. 161 § 1 kpa ma obowiązek bezspornego wykazania, że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i że stanu tego nie można usunąć w inny sposób (por. stanowisko wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 1997 r., sygn. akt III RN 52/96, OSNP 1997/18/331). W sprawie niniejszej wskazane wyżej czynności nie zostały przeprowadzone. Niezależnie od tego zauważyć należy, że konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. w przyjętym przez organ zakresie dla ważnych interesów Państwa nie została dostatecznie umotywowana. Stwierdzenie, że wymaga tego realizacja Programu Budowy Autostrad w Polsce, stanowiącego ważny interes państwa jest niewystarczające, organ nie odniósł się w tej mierze do argumentacji skarżących. Zasadnie także zarzucono, że mając informację o toczącym się przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postępowaniem dotyczącym wyjaśnienia wątpliwości co do treści obu decyzji z dnia [...] stycznia 1992 r. i dysponując postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. dotyczącym zakresu wpisu do rejestru sąsiedniej nieruchomości Minister pominął wyjaśnienie tej kwestii w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Niewłaściwie przeprowadzone postępowanie w sprawie doprowadziło do wydania decyzji naruszających powołane tam przepisy prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co uzasadniało uchylenie obydwu decyzji Ministra Kultury. W pozostałym zakresie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.