VI SA/Wa 1707/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii: S. – W., w części dotyczącej obszaru [...] [...] oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...]utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] opiniujące negatywnie wniosek S. C. o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii S.-W. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: S. C. złożył wniosek o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii S.-W. przez dodanie trzech kursów dziennie do W. i z W. do aktualnie wykonywanych sześciu kursów w powyższych kierunkach. Prezydent [...] podniósł, iż do obowiązków władz miasta w zakresie zadań wynikających z zapisów art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591) należy zapewnienie sprawnej organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego na administrowanym przez siebie obszarze. Mając na uwadze powyższe zadania, istnieje konieczność ochrony miejskiego układu komunikacyjnego przed zagrożeniami dla płynności ruchu w kluczowych węzłach komunikacyjnych, w centrum miasta (P. [...], Al. [...], ul. [...]). Dalsze zwiększenie natężenia ruchu w tym obszarze grozi paraliżem komunikacyjnym miasta. Planowane przez przewoźnika kursy pokrywają się, bądź są zbieżne z liniami autobusowymi komunikacji miejskiej oraz przebiegiem linii i godzinami odjazdów innego przewoźnika. Na trasach objętych wnioskiem kursują także linie tramwajowe. Nadto Prezydent [...] podkreślił, iż aktualne usługi komunikacyjne na obszarze [...] są dofinansowane ze środków budżetowych miasta. Planowane przez S. C. kursy stanowią zagrożenie dla istniejących linii regularnych komunikacji miejskiej w świetle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 z póz. zm.). Istniej możliwość udostępnienia przewoźnikowi przystanków poza centrum miasta w lokalizacjach zapewniających pasażerom korzystanie z połączeń do centrum miasta w ramach systemu komunikacji miejskiej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Prezydent Miasta powinien mieć wpływ na kształtowanie układu komunikacyjnego miasta, a tym samym przebiegu linii komunikacyjnych i nie może dopuścić do przypadkowego i dowolnego ich przebiegu ustalonego wyłącznie przez przewoźników indywidualnych. SKO w [...] stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie negatywnej opinii. Wskazano w nim, w jaki sposób zwiększenie liczby kursów wpłynie na przepustowość przystanków, ile i jakie autobusy zatrzymują się na tych przystankach w czasie wskazanym w nowym projekcie rozkładu. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył S. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał na powierzchowną i lakoniczną argumentację obu organów. Ustalenia poczynione przez Prezydenta [...] winno zweryfikować Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Nie zostało wykazane, która z przyczyn wyliczonych w art. 22a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uniemożliwia uzgodnienie wnioskowanej zmiany w zezwoleniu. Według jego zapisu organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym mogą odmówić udzielenia zezwolenia lub jego zmiany na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Organy obu instancji powołały się na przyczynę z art. 22a ust. 1 pkt ustawy o transporcie drogowym. Nie wykazały natomiast, iż wskazana okoliczność zaistniała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych zasad skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie organ nie uchybił powyższej zasadzie. W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ przedstawił też argumentację na poparcie zajętego stanowiska. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Ponadto organ odwoławczy, wcześniej organ I instancji nie dopuścił się, zdaniem sądu, obrazy zasady swobodnej oceny dowodów /art. 80 kpa/. Podnoszone przez skarżącego okoliczności były przedmiotem oceny organu. Ocena ta, zdaniem sądu, nie budzi żadnych wątpliwości. Jest trafna i uzasadniona. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ zastosował właściwe normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] poprzedzone postanowieniem Prezydenta [...] jest logicznym wnioskiem, wyprowadzonym z prawidłowo ustalonych faktów i ich prawnej oceny. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie negatywnej opinii i nie jest ono ani lakoniczne, ani powierzchowne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wcześniej Prezydent [...] wykazały, iż zaistniała okoliczność przewidziana art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 z póz. zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. f) powyższej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. W przypadku [...] tym organem opiniującym jest Prezydent [...]. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. kryteriów) ustawy nie precyzuje kryteriów dokonania uzgodnienia. W art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawa o transporcie drogowym wskazuje na okoliczności mogące stanowić podstawę odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Jedną z nich jest wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. "Zagrożenie dla już istniejących linii regularnych", o który mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2) lit. a) ustawy ma, zdaniem sądu, charakter dwojaki. Z jednej strony jest to zagrożenie finansowe. Linie komunikacji miejskiej są dofinansowywane ze środków budżetu miasta [...], co nie jest kwestionowane. Z drugiej zaś, owo zagrożenie należy rozumieć szeroko, także w sensie bezpieczeństwa ruchu, co z kolei jest związane z jego płynnością w kluczowych węzłach miejskiego układu komunikacyjnego. Przewoźnicy zewnętrzni starają się tego faktu nie uwzględniać. Winien to czynić Prezydent [...], albowiem to władze miasta, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591), zobowiązane są do zapewnienia sprawnej organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego na administrowanym przez siebie obszarze. Jest to ich obowiązek. Gminy realizują wszelkie sprawy (zadania) publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej (gospodarczym, społecznym, kulturalnym, a nawet cywilizacyjnym), najważniejsze z nich, tytułem przykładu, wskazane zostały w art. 7 ust. 1 u.s.g. Negatywna opinia dotyczy wjazdu do centrum miasta. Istnieje możliwość udostępnienia skarżącemu przystanków poza jego obszarem, na co zwróciły uwagę organy rozstrzygające w sprawie. Tym samym nie ma miejsca ograniczenie praw i obowiązków obywatela. Z wielu bowiem punktów zlokalizowanych w obrębie miasta istnieje dogodny dojazd do jego centrum. Rozwiązania systemowe podnoszone przez skarżącego są poza przedmiotem sprawy niniejszej. W świetle powyższych rozważań sąd uznał argumenty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.