VI SA/Wa 1478/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska –Przewłoka Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Rada Izby Notarialnej w K. wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] uchylającą w całości wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej i wyznaczającą notariusz G. M. w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. nową siedzibę w K. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 1998 r. uczestniczka postępowania G. M. została powołana na stanowisko notariusza z wyznaczeniem jej siedziby kancelarii notarialnej w L. Na wniosek G. M. w dniu [...] kwietnia 2000 r. Minister Sprawiedliwości zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii w L. wyznaczył nową siedzibę w S. Uczestniczka postępowania prowadziła kancelarię notarialną w S. w formie spółki cywilnej wspólnie z notariusz E. K. W dniu [...] listopada 2004 roku notariusz G. M. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z kolejnym wnioskiem o zmianę siedziby kancelarii z S. na K. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu [...] października 2004 r. otrzymały z notariusz E. K. pismo od właścicielki lokalu, w którym prowadzą kancelarię, z którego wynika, że istnieje prawdopodobieństwo wypowiedzenia przez właścicielkę umowy najmu tego lokalu. Wnioskodawczyni stwierdziła, że nie jest możliwe znalezienie w S. nowego lokalu, który byłby odpowiedni na siedzibę kancelarii i jednocześnie znajdowałby się w odpowiedniej odległości od drugiej z funkcjonujących w tymże mieście kancelarii. Ponadto podniosła, iż w ostatnim czasie nastąpił spadek ilości czynności notarialnych sporządzanych w ich kancelarii dla klientów z S., co sprawia, że przychód uzyskany z tych czynności czasami nie pokrywa nawet kosztów utrzymania lokalu. Większość klientów kancelarii przyjeżdża z K. lub S., a więc w sytuacji, gdy nie jest możliwe kontynuowanie działalności w obecnym lokalu, najbardziej racjonalnym będzie przeniesienie siedziby kancelarii do K. Dodała też, iż kancelarię zamierza prowadzić nadal z notariusz E. K. w formie spółki cywilnej. Podkreśliła ponadto, że istniejąca w S. druga kancelaria notarialna w pełni zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności w zakresie usług notarialnych. Na siedzibę kancelarii w K. zaproponowała lokal przy ul. [...] podkreślając, iż spełnia on wszelkie wymogi do prowadzenia takiej działalności. Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. negatywnie zaopiniowała wniosek G. M. o zmianę siedziby kancelarii stwierdzając, iż likwidacja jednej z dwóch funkcjonujących w S. kancelarii notarialnych znacznie ograniczy dostęp ludności do usług notarialnych w sytuacji, gdy zapotrzebowanie na takie usługi jest, zdaniem Rady, znaczne. Nadto Rada wskazała, że każdy notariusz winien liczyć się z ewentualnością rozwiązania umowy najmu lokalu, zaś fakt wypowiedzenia takiej umowy nie może uzasadniać przeniesienia siedziby kancelarii do innego miasta. Z kolei fakt dokonywania większości czynności notarialnych w kancelarii wnioskodawczyni przez klientów z K. lub S. wskazuje na to, że osobom tym nie przeszkadza lokalizacja kancelarii w S. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmówił notariusz G. M. zmiany siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o zmianę siedziby kancelarii notarialnej musi być rozpatrywany w aspekcie art. 155 kpa, jako wniosek o zmianę ostatecznej decyzji, w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej. Oznacza to więc, że do uwzględnienia wniosku wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że o ile spełnione są w niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki określone w art. 155 kpa, o tyle nie sposób twierdzić, iż za zmianą decyzji przemawia w omawianym przypadku interes społeczny. W S. funkcjonują bowiem obecnie dwie kancelarie notarialne, w tym jedna prowadzona w formie spółki cywilnej przez notariusz E. K. i G. M. Średnia ilość aktów notarialnych sporządzana przez jednego notariusza wynosiła w 2004 r. około 83 miesięcznie. Dla porównania, średnia ilość aktów notarialnych sporządzonych przez jednego notariusza w K. wyniosła w tym samym okresie niespełna 75. Powyższe dane dowodzą więc, iż na terenie S. występuje znaczne zapotrzebowanie na specjalistyczną obsługę notarialną. Zatem wzgląd na interes społeczny zdecydowanie sprzeciwia się likwidacji jednej z dwóch funkcjonujących tam kancelarii notarialnych. Podkreślił też, iż w ocenie Prezydenta Miasta S., likwidacja tej kancelarii znacznie utrudni dostęp mieszkańców tego miasta do usług notarialnych. Z uzasadnienia wniosku o zmianę siedziby kancelarii nie wynika natomiast, iż w sprawie niniejszej chodzi o interes strony godny ochrony. Nie można w szczególności uznać za okoliczność uzasadniającą zmianę siedziby kancelarii faktu otrzymania pisma zawiadamiającego wnioskodawczynię o prawdopodobieństwie wypowiedzenia umowy najmu lokalu, gdyż każdy notariusz powinien liczyć się z ewentualnością rozwiązania umowy najmu, zaś wynajęcie innego stosownego lokalu nie powinno nastręczyć większych trudności. Minister Sprawiedliwości podkreślił też, że od czasu wydania decyzji ostatecznej nie nastąpiły w sytuacji osobistej notariusz G. M. żadne zmiany, które przemawiałyby za uwzględnieniem jej wniosku. Notariusz G. M. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie wziął pod uwagę faktu, iż tylko niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dotyczy osób z S., a około 90 % klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym w większości z K. Ponadto podniosła, że w K. funkcjonuje jedynie 8 kancelarii notarialnych, podczas, gdy w innych miastach o podobnym statusie jest ich znacznie więcej. Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponowne sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił w całości swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2005 r. i zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...], zmieniającą decyzję z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] w ten sposób, że w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. wyznaczył notariusz G. M. nową siedzibę w K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że notariusz G. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała nową okoliczność, która powoduje, iż wniosek o przeniesienie siedziby kancelarii notarialnej z S. do K. należy uznać za uzasadniony. Podała bowiem, że jedynie niespełna 10% sporządzanych przez nią oraz wspólniczkę aktów notarialnych dotyczy S., zaś pozostali klienci kancelarii są w przeważającej mierze mieszkańcami K. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe, niż wynika to z danych statystycznych. Skoro zatem według danych statystycznych ilość czynności notarialnych przypadających średnio na jednego notariusza wynosiła w 2004 r. 392 miesięcznie, a jest ona faktycznie większa, to stwierdzić należy, iż celowe jest utworzenie w K. kolejnej kancelarii notarialnej, co spowoduje, że zabezpieczony będzie swobodny dostęp do usług notarialnych na tym terenie. Z kolei mając na względzie okoliczność, iż druga funkcjonująca w S. kancelaria notarialna w pełni zaspokaja zapotrzebowanie miejscowej ludności na obsługę notarialną, wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii prowadzonej w formie spółki cywilnej przez notariusz G. M. i E. K. Podkreślił też, że lokal proponowany na nową siedzibę kancelarii notarialnej w K. jest odpowiedni na ten cel, co potwierdziła przeprowadzona lustracja. Uchwała Rady Izby Notarialnej w K. nie ma natomiast charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa polegającego na rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w rezultacie uchyleniu w całości poprzedzającej decyzji mimo, iż w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające zmianę pierwotnej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter absolutnie dowolnej interpretacji, która całkowicie pomija uzasadnienie uchwały Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. i przyjmuje w uzasadnieniu fakty i okoliczności nie w pełni odzwierciedlające stan faktyczny w zakresie obsługi notarialnej w K. i S. Podkreślono przy tym, że w K. funkcjonuje wprawdzie 8 kancelarii notarialnych, ale działa tam faktycznie 14 notariuszy, a wkrótce rozpocznie działalność kolejny notariusz. Jeden notariusz w tym mieście przypada więc na około 22 800 mieszkańców, a w S. w chwili obecnej jeden notariusz przypada na około 25 000 mieszkańców. Pozbawienie mieszkańców S. drugiej kancelarii notarialnej znacznie utrudni więc dostęp do notariusza, a w pewnych sytuacjach nawet go uniemożliwi, a ponadto niekorzystnie wpłynie na poziom dokonywanych czynności przez jednego tylko notariusza. Liczba notariuszy pracujących w K. zaspokaja natomiast całkowicie potrzeby mieszkańców i instytucji w tym mieście. Podkreślono też, że kancelaria prowadzona przez uczestniczkę postępowania w S. powstała jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne w zakresie usług notarialnych w tym mieście. Fakt dokonywania większości czynności notarialnych w tej kancelarii przez klientów z K. lub S. wskazuje natomiast na to, iż klientom tym nie przeszkadza dotychczasowa lokalizacja kancelarii. Według Rady właściwą przyczyną uzasadniającą zamiar przeniesienia siedziby kancelarii jest subiektywne przekonanie uczestniczki postępowania, że miejscem korzystniejszym do prowadzenia kancelarii pod względem ekonomicznym będą K. Likwidacja kancelarii notarialnej bez zastąpienia jej inną pozostaje natomiast w sprzeczności z treścią art. 7 kpa. Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ujawniły się nowe okoliczności, które przemawiały za uwzględnieniem wniosku uczestniczki postępowania o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Za przeniesieniem siedziby kancelarii notarialnej do K. przemawia ponadto wzgląd na interes społeczny. Pełnomocnik uczestniczki postępowania G. M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji procesowej Rady Izby Notarialnej w K., a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma podniósł, że Rada Izby Notarialnej w K. brała udział w procesie wydawania decyzji opiniując wniosek o zmianę siedziby kancelarii w trybie art. 106 kpa. W związku z powyższym nie mogła wnieść skargi na tę decyzję, gdyż organ samorządu notarialnego mający obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji nie mógł być jednocześnie stroną tego postępowania, gdyż interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może być chroniony przez wydanie decyzji mającej swą podstawę w przepisach prawa materialnego. Tak więc brak interesu prawnego po stronie Rady Izby Notarialnej w K. sprawia, że skarga powinna zostać odrzucona. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi pełnomocnik uczestniczki postępowania stwierdził natomiast, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisem art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Po wydaniu przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ujawniły się bowiem nowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Podkreślił przy tym, że decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter uznaniowy, a opinia Rady Izby Notarialnej nie ma dla niego charakteru wiążącego, lecz stanowi jedynie dowód w sprawie podlegający swobodnej ocenie. Stanowisko Ministra Sprawiedliwości mieszczące się w granicach uznania administracyjnego nie podlega więc ocenie sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika uczestniczki postępowania, że Rada Izby Notarialnej w K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej z uwagi na brak interesu prawnego. Uprawnienie organów samorządu notarialnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej potwierdzone zostało w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządy zawodowe, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP reprezentują bowiem osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc za zadanie przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa. W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Art. 127 § 2 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Minister Sprawiedliwości w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miał więc obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż miał obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży więc także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii. W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości zmieniając notariusz G. M. siedzibę kancelarii notarialnej z S. na K. nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego. Notariusz G. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na nowe okoliczności wskazując na proporcje aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dla klientów z S. oraz z innych miast, głównie z K. i S. Wynika z nich, że tylko niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dotyczy osób z S., a około 90 % klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym w większości z K. Minister Sprawiedliwości uwzględniając te informacje zasadnie więc doszedł do wniosku, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe, niż wynika to z danych statystycznych. Rada Izby Notarialnej w K. zarzucając w skardze, że Minister Sprawiedliwości oparł się w swojej decyzji na błędnych informacjach przedstawionych przez notariusz G. M. nie przedstawiła żadnych dowodów podważających wiarygodność tych informacji. Zgodnie natomiast z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Jak słusznie wskazał Minister Sprawiedliwości wzgląd na interes społeczny w niniejszej sprawie nie sprzeciwiał się przeniesieniu siedziby kancelarii notarialnej prowadzonej w formie spółki cywilnej przez notariusz G. M. i E. K. z S. do K. Minister Sprawiedliwości działając w granicach uznania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kpa, był więc zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekraczało to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień. Minister Sprawiedliwości zmieniając ostateczną decyzję odnośnie wyznaczenia notariusz G. M. siedziby kancelarii rozważył celowość tworzenia w K. kolejnej kancelarii notarialnej analizując dane statystyczne odnośnie ilości sporządzanych w tym mieście aktów notarialnych. Jednocześnie stwierdził, że druga funkcjonująca w S. kancelaria notarialna w pełni zaspokaja zapotrzebowanie miejscowej ludności na obsługę notarialną W oparciu o tę analizę uznał więc, że wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii notarialnej z S. do K. Ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje natomiast, aby warunkiem utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie (takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/98). W wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r. II SA 1200/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony. W ocenie Sądu, w sprawie tej zostały wszechstronnie i wyczerpująco zbadane przez organ administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy wszystkie okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.