II SA/Kr 267/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Krystyna Daniel Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007r. sprawy ze skargi A.K. i H.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala Decyzją z dnia [...].12. 2003 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta B., działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ustawy z dnia 27.03. 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. uchwalonego przez Radę Miejską w B. uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. [...]), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poprzednio wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., ustalił na wniosek A. i H.K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.: budowa wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] (ul. P. - dz. Nr "1") na teren zlokalizowanej na działkach Nr "2" i "3" stacji paliw płynnych wraz z LPG, określając szereg warunków oraz termin ważności decyzji do dnia 31 grudnia 2005 r. Zdaniem organu l instancji ustalone warunki są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. Planowany zjazd zlokalizowany ma być w pasie drogowym istniejącej drogi wojewódzkiej, oznaczonej symbolem [...] w terenie przeznaczonym pod komunikację, a planowany zjazd ma stanowić obiekt służący komunikacji. Także na bezpośrednio przyległym terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie na podstawie "prawomocnej decyzji" realizowana była stacja paliw płynnych, ustalenia planu dopuszczały lokalizację obiektów infrastruktury technicznej. Planowaną inwestycję organ zaliczył do mogących pogorszyć stan środowiska, stosownie do § 2 pkt 8 lit. l) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. w sprawie określenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Mając to na uwadze, do wniosku inwestor dołączył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a organ przeprowadził postępowanie określone w ustawie z dnia 27.04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Proces uzgodnień powtórzono z uwagi na uznanie dopiero w trakcie postępowania – W. i K.K. za strony tego postępowania. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...].04.2003 r. utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...].06. 2003 r. Starosta Powiatowy dokonał uzgodnienia postanowieniem z dnia [...].06. 2003 r., niemniej organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...].07.2003 r. uchylił to postanowienie i postępowanie w sprawie umorzył. Nastąpiło to w związku z faktem, że od dnia 30.06. 2003 r., planowana inwestycja nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie wymagała już uzgodnień w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska. Dla zapewnienia praw procesowych wymienionym powyżej stronom, Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. pismem z dnia 9.07.2003 r. przesłał wydane w dniu [...].09. 2002 r. postanowienie opiniujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Mimo wniosku W. i K.K., właściwy organ ostateczną decyzją odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie. Organ stwierdził ponadto, że budowa wjazdów z drogi wojewódzkiej na teren realizowanej stacji paliw wpłynie nie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi zachowaniu warunków określonych w niniejszej decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ orzekł jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji W. i K.K. wnieśli o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie prawa. Ich zdaniem, organ l instancji wydał zaskarżoną decyzję mimo, że wiedział, iż w sprawie została już wydana decyzja w dniu [...].10.2000 r. (znak: [...]). Ustaliła ona warunki zabudowy i zagospodarowania terenu m in. dla zjazdu i wjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działki nr "2" i "3". Zarzucili też, że dokumenty na jakich oparł się organ także zostały zakwestionowane przez strony i nie stały się ostateczne, a mimo to decyzję wydano. Ponadto decyzja była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 26.01.2004 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja powyższa została sprostowana postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].03.2004 r. ([...]), utrzymanym w mocy postanowieniem tego Kolegium z dnia [...].04.2004 r. ([...]). Sprostowanie dotyczyło ustawy powołanej w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego organ l instancji wydał decyzję, obowiązywał do 31.12.2003 r. Wynikało to z treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1.01.1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Miejscowy plan miasta B. uchwalony został w dniu [...].07.1992 r. i zdaniem organu, obowiązywał w dniu wejścia w życie powołanej ustawy - na podstawie art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do dnia 31.12.2002 r. rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, dotychczasowy plan zachowywał ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednakże w chwili orzekania przez organ odwoławczy ten miejscowy plan już nie obowiązywał. W tej sytuacji Kolegium nie mogło oprzeć się na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego, i w konsekwencji nie mogło rozstrzygnąć, czy zamierzona inwestycja była zgodna z planem miejscowym. Zatem konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie przez organ l instancji ponownego postępowania z uwzględnieniem przepisów powołanej ustawy z dnia 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego (art. 44 tej ustawy w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W skardze na powyższą decyzję A. i H.K. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji l instancji z dnia 23.12. 2003 r., podczas gdy nie zachodziły do tego przesłanki, gdyż nie było potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego "w całości bądź w znacznej części". Ponadto zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 55 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27.03.2003 r. poprzez ich niezastosowanie. Precyzując zarzuty skarżący wskazali, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę już rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Zatem co do zasady powinien wydać decyzję merytoryczną. Decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). Zdaniem skarżących, żadne inne wady nie uprawniały organu odwoławczego do orzekania kasacyjnie, na uzasadnienie czego powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r. (sygn. akt II SA 400/81). W niniejszym postępowaniu organ l instancji nie dopuścił się żadnego naruszenia z przepisów proceduralnych, a organ odwoławczy nie wykazał potrzeby zrewidowania ustaleń faktycznych, czy potrzeby przeprowadzenia nowych dowodów. W tej sytuacji uchylenie decyzji organu l instancji było nieprawidłowe. Wynikało to także z art. 86 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli na terenie obowiązywał plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., zmiana sposobu zagospodarowania terenu ustalana jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy - co też prawidłowo uczynił organ l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji i powtarzając motywy tam przedstawione. Kolegium podkreśliło, że konieczne jest przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie w trybie przewidzianym dla sytuacji braku planu miejscowego. Gdyby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie, naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Jak chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego organ wskazał, że podane przez skarżących przepisy nie stanowiły podstawy dla podjęcia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm. - w skrócie p.o.p.s.a.). a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skargi, iż organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę już rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną, w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ l instancji - jest błędny. Nie należy już do kontrowersyjnych pogląd, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek odwołania ocenia ją według przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez ten organ (np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. IV SA 2079/97; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2001 r. V SA 3872/2000). Pamiętać bowiem należy, że skutkiem odwołania jest przeniesienie na organ odwoławczy kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i to jest podstawowa kompetencja organu odwoławczego, kompetencje kasacyjne są ograniczone tylko do sytuacji gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Tak więc gdy w czasie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy obowiązuje nowy stan prawny, obowiązkiem organu II instancji jest rozpoznanie sprawy na podstawie tego nowego stanu prawnego. W sprawie niniejszej taka właśnie sytuacja zachodzi. Gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozpatrywał organ l instancji - obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w B. uchwałą Nr [...] z dnia [...].06.1992 r. (Dz. Urz. [...]). Z woli ustawodawcy moc obowiązująca tego planu ograniczona została do dnia 31.12.2003 r. (art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Trafne jest więc stanowisko Kolegium, że w dniu rozpatrywania sprawy przez ten organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał. Należy więc zadać sobie pytanie, jak w takiej sytuacji ma postąpić organ orzekający skoro przepis art. 85 ust.. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r., o planowaniu z 2003 r., nakazuje stosować, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy dotychczasowe. W takiej sytuacji zgodnie z treścią co dopiero zacytowanego przepisu organ orzekający stosuje przepisy dotychczas obowiązujące, czyli ustawę z dnia 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w tym również art. 67 tej ustawy. A więc w takim przypadku wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien być rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 7.07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji braku planu (art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Taka sytuacja powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Tym samym zarzut naruszenia art. 138 § 2 kpa należy uznać za nietrafny. W zakończeniu należy odnieść się do zarzutu postawionego na rozprawie w dniu 14.02.2007 r., przed Sądem, przez pełnomocnika skarżących, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.10.2006 toku II SA/Kr 855/04 w którym W. i K.K. nie zostali uznani za stronę w postępowaniu dotyczącym zgody na wykonie zjazdów do drogi publicznej to tym samym nie powinni być uznani za stronę w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego też skoro odwołanie nie pochodziło od strony, "Kolegium powinno nie uwzględnić tego odwołania". Problematyka strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma już znaczny dorobek orzeczniczy i tak za powszechny uznaję się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (zob. Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. VI SA 13/95 ONSA 1995/4 póz. 154, Uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r. II SA 20/95 Monitor Prawniczy 1996/11 str. 424 ), rzecz w tym aby zmiana zagospodarowania terenu mogła wpływać na sferę interesów prawnych właściciela sąsiedniej nieruchomości. Odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4.10.2006 toku II SA/Kr 855/04 w żaden sposób nie może przesądzać o tym, że W. i K.K. nie mogą być uznani za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Że tak nie jest, przesądza o tym treść uzasadnienia wyżej cytowanego wyroku, w którym Sąd stoi na stanowisku, że "...... właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniach administracyjnych mających na celu wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci stacji paliw, czy też decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci zjazdu, wjazdu, czy też decyzji stanowiących pozwolenie na budowę jest bezsporne". Fakt bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza automatycznie, że jest się stroną w postępowaniu w sprawie rozstrzyganej na podstawie przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych czyli w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu, wjazdu z drogi krajowej. Powyższy pogląd Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, naruszała prawo, na podstawie art. 151 ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.