IV SA/Wa 1833/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 roku sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie ochrony środowiska 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego P. S.A. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do sądu administracyjnego zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanym na podstawie art. 30 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 112 z 2002 r., poz. 982 ze zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził, aby P." S.A. w P.: 1. przedłożyło sprawozdanie z przebiegu praż sczerpywania paliwa z wód gruntowych i doprowadzenia środowiska wodno-gruntowego do stanu właściwego, zawierające m.in. wyniki badań gruntu i wód gruntowych w miejscu nawiertu dokumentujące przywrócenie środowiska do stanu właściwego, ze wskazaniem, że wyżej wymienione badania należy wykonać w laboratorium z wdrożonym systemem jakości w celu zapewnienia ich wiarygodności, 2. przedkładało - do czasu zakończenia realizacji czynności opisanych w pkt 1 zarządzenia - do organu cotygodniowe raporty z postępu prac przy sczerpywaniu paliwa i przywracania środowiska do stanu właściwego, 3. przedłożyło karty przekazania odpadu w postaci zanieczyszczonej ziemi uprawnionemu odbiorcy. Uzasadniając przedmiotowe zarządzenie pokontrolne organ wskazał, że w dniu 8 czerwca 2006 r. nieznani sprawcy dokonali nawiertu na rurociągu technologicznym z olejem napędowym należącym do P. S.A. w P. na 14 km 660 m od M. W wyniku tego zdarzenia nastąpił wyciek 1,5 m3 produktów ropopochodnych, który spowodował zanieczyszczenie na ok. 10 m2 terenu. Organ, w oparciu o przepis § 4 ust. 2 pkt 3 lit. d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zaliczył przedmiotowe zdarzenie do poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia. Wskazał również, iż zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, Inspekcja ta współdziała w akcji zwalczania poważnej awarii z organami właściwymi do jej prowadzenia oraz sprawuje nadzór nad usuwaniem skutków awarii. Skargę na opisanie wyżej zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosło P. S.A. w P., żądając uchylenia przedmiotowego zarządzenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nałożono na nią - bez podstawy prawnej, skonkretyzowanej w decyzji administracyjnej wydanej przez kompetentny organ w ramach jego właściwości - obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Strona skarżąca wskazała, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest w oparciu o art. 12 ustawy o inspekcji ochrony środowiska, z którego nie wynika by w zakres owego zarządzenia wchodziło nakładanie zobowiązań do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. W ocenie strony skarżącej niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Podniosła, że na podmiot negatywnie oddziaływujący na środowisko możliwe jest nałożenie określonych obowiązków ale tylko i wyłącznie na podstawie wyraźnego przepisu ustawowego. Tego rodzaju przepisem, zdaniem strony skarżącej, jest m. in. przepis art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska czy też art. 247 tejże ustawy. Podniosła, iż uznając powyższe zarządzenie za wydane bez podstawy prawnej, pismem z dnia 22 czerwca 2006 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie pkt. 1-2 przedmiotowego zarządzenia. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 25 lipca 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił jego uwzględnienia. Ponadto wskazała, iż gdyby zakwalifikować przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jako decyzję administracyjną wydawaną w warunkach uznania administracyjnego organu to wówczas należałoby uznać, iż decyzję tę cechuje dowolność i wydana została z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu, wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Jednocześnie wskazał, iż w sytuacji dokonania nielegalnego odwiertu przez nieznanych sprawców dochodzi do negatywnego oddziaływania na środowisko, za które powinien ponosić odpowiedzialność podmiot korzystający ze środowiska, czyli w rozpoznawanej sprawie P. S.A. w P. pomimo tego, że zanieczyszczenie nie jest spowodowane działaniem samego właściciela rurociągu. Rozmiar zagrożenia środowiska przez rozprzestrzeniające się zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wymagał, zdaniem organu, podjęcia natychmiastowych działań w celu ograniczenia szkód w środowisku. Dodatkowo organ wyjaśnił, że wyraził zgodę, aby raporty z prac związanych z usuwaniem wolnego produktu naftowego z powierzchni wód gruntowych sporządzane przez P. S.A. w P. były przedkładane raz w miesiącu a nie - jak zapisano w zarządzeniu - w każdym tygodniu prowadzenia prac. Podniósł, iż raporty te potwierdzają zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego produktami ropopochodnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego zarządzenia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zarządzenia pokontrolnego [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r., albowiem akt ten został wydany z naruszeniem prawa. Podnieść należy, iż na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie poważnych awarii objętych obowiązkiem zgłoszenia do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 5, poz. 58) zdarzenie, w wyniku którego doszło do trwałego uszkodzenia lub zniszczenia jednego lub kilku elementów przyrodniczych środowiska, bez względu na wielkość uszkodzonej lub zniszczonej powierzchni, na obszarze poddanym pod ochronę na podstawi przepisów o ochronie przyrody, stanowiącym obszar chronionego krajobrazu, ma charakter poważnej awarii. (§4 ust. 1 pkt3 lit. d). Zasady postępowania organów administracji w przypadku wystąpienia poważnej awarii określają, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 10 , art. 8a oraz art. 29 do 31 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.). Kwestie te reguluje również ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przypomnienia wygada, że zgodnie z art. 247 ustawy o ochronie środowiska w razie wystąpienia poważnej awarii wojewódzki inspektor ochrony środowiska może w drodze decyzji administracyjnej zarządzić przeprowadzenie właściwych badań dotyczących przyczyn, przebiegu i skutków awarii oraz wydać zakazy i ograniczenia w korzystaniu ze środowiska. Stosownie natomiast do treści art. 362 ust. 1 w związku z art. 378 wyżej wymienionej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie na nie oddziałuje starosta może w drodze decyzji administracyjnej nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia a także przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy po pierwsze wskazać należy, iż rację ma organ, gdy twierdzi, że wyciek produktów ropopochodnych na teren należący do [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu jest zdarzeniem mającym charakter poważnej awarii. W tym stanie rzeczy zasadnym jest również stwierdzenie, iż organ ochrony środowiska zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do zminimalizowanie skutków wystąpienia awarii. Podkreślenia jednak wymaga, iż działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w związku z zaistnieniem poważnej awarii, polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego z dnia [...] czerwca 2007 r. nie znajdują oparcia w prawie. Zgodnie z treścią przedmiotowego zarządzenia podstawą jego wydania jest art. 30 cytowanej wyżej ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis ten zobowiązuje organy inspekcji do współdziałania w akcji zwalczania poważnej awarii oraz upoważnia je do sprawowania nadzoru nad usuwaniem skutków awarii. Jeśli więc, w ramach prowadzonego nadzoru nad usuwaniem skutków awarii, organ zdecydował o wydaniu zarządzenia pokontrolnego to winien był zastosować normy wynikające z art.12 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem zarządzenie obejmować może zobowiązanie kontrolowanego do przedstawienia informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń - w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym (art. 12 ust. 2) oraz przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach (art. 12 ust. 3). W ocenie Sądu, rację ma skarżący twierdząc, iż niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja tego przepisu, w wyniku której możliwym byłoby nałożenie na kontrolowanego bezpośredniego obowiązku podjęcia konkretnych działań mających na celu przywrócenie środowiska stanu sprzed awarii. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny jeżeli w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Badając treść przedmiotowego zarządzenie pokontrolnego Sąd doszedł do przekonania, iż [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekroczył zakres uprawnień określony w art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wskazać należy, że jeśli organ uznał, iż istnieje konieczność nałożenia na stronę skarżącą obowiązków w związku z zaistnieniem przedmiotowej awarii to nie mógł dokonać konkretyzacji tych obowiązków w drodze zarządzenia pokontrolnego ale winien był wydać decyzję na podstawie art. z art. 247 ustawy o ochronie środowiska lub zwrócić się, w trybie art. 30 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, do starosty o wydanie decyzji na podstawie art. 362 ust.1 ustawy o ochronie środowiska. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie powołanych wyżej przepisów i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego zarządzenia do czasu uprawomocnienia się orzeczenia nastąpiło na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.