II SA/Gl 670/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2007 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w Z. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nałożył na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z., jako zarządcę nieruchomości położonej w Z. przy ul. A, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości przez "doprowadzenie szerokości podestu klatki schodowej w w/w budynku na wysokości lokalu mieszkalnego nr A do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 242 (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania administracyjnego, że w wymienionym budynku część podestu klatki schodowej została przyłączona do lokalu nr A. Stan taki pozostaje w sprzeczności z brzmieniem § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących jednocześnie przebywać na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,40 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,20 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Ponieważ klatka schodowa znajdująca się we wskazanym wyżej budynku nie spełnia w/w wymogu, w ocenie organu, na zarządcę nieruchomości należało nałożyć obowiązek usunięcia istniejących w tym zakresie nieprawidłowości. W odwołaniu [...] Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie w całości. Zdaniem strony odwołującej się zasadniczym powodem przemawiającym za uwzględnieniem jej wniosku jest fakt, iż zarządca wspólnoty mieszkaniowej nie może być legitymowanym biernie w tym postępowaniu. Decyzja organu I instancji nie dotyczy bowiem części wspólnej nieruchomości, lecz zmian dokonanych w lokalu mieszkalnym nr A. Dodatkowo strona odwołująca się podkreśliła, że samowola budowlana polegająca na powiększeniu lokalu kosztem klatki schodowej została dokonana przed dniem 1 marca 1975 r., a wobec tego fakt ten powoduje jej legalizację. Nie można zatem na zarządcę wspólnoty mieszkaniowej nałożyć obowiązku zmniejszenia powierzchni lokalu mieszkalnego należącego do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 66 ust.1 ustawy Prawo budowlane adresatem decyzji może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stanowisko to znajduje oparcie w brzmieniu art. 61 – 65 Prawa budowlanego, które to przepisy umożliwiają nakładanie obowiązków właśnie na te podmioty. Przywołując następnie regulację art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) organ odwoławczy wskazał, że te części budynków, które nie są odrębnymi lokalami mieszkalnymi należącymi do właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych oraz dotychczasowego właściciela nieruchomości i nie służą do wyłącznego użytku właścicieli nieruchomości ze względu na należące do nich lokale, stanowią część wspólną nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego z treści art. 6 ustawy o własności lokali nie wynika, aby wspólnota mieszkaniowa mogła być właścicielem lub zarządcą nieruchomości. W imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B w Z. działa jej pełnomocnik – [...] Sp. z o.o. w Z.. Z tego wynika, iż to właśnie ten podmiot powinien być adresatem decyzji dotyczących części wspólnych obiektu należącego do Wspólnoty. Odnosząc się z kolei do pozostałych zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy samowolą budowlaną dokonaną przed datą 1 marca 1975 r., nakazując uznanie dokonanych samowoli za "niebyłe". W szczególności art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odnosił się do obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Z kolei art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odnosząc się do postępowania administracyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa lub przebudowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. nakazuje odpowiednio stosować przepisy art. 37 ust.1 lub art. 40 i nast. poprzednio obowiązującej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej na powyższą decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...]Sp. z o.o. w Z. zarzuciła obrazę przepisów art. 66 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego domagając się uchylenia zarówno wymienionej decyzji, jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż zarządca nieruchomości nie może być adresatem decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego, skoro wykonanie robót budowlanych dotyczy lokalu nie będącego własnością Wspólnoty Mieszkaniowej, lecz stanowiącego własność prywatną. Wobec tego wyznaczony przez Wspólnotę zarządca nie posiada możliwości realizacji nałożonych nań obowiązków. Tym samym adresatem ewentualnej decyzji organu winni być właściciele lokalu mieszkalnego nr A przy ul. B w Z., ewentualnie Wspólnota Mieszkaniowa. Wykonanie zaś obowiązku przez adresata decyzji – tj. zarządcę nieruchomości wspólnej mogłoby doprowadzić do naruszenia substancji lokalu mieszkalnego, tym samym naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego oraz regulacji prawa karnego. Dalej wskazano w skardze, że dokonanie zmian architektonicznych, traktowanych obecnie jako samowola budowlana, miało miejsce w 1975 r., co zdaniem skarżącej daje podstawę do zalegalizowania robót, gdyż "ówczesne przepisy nie regulowały tematyki samowoli budowlanych". W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, przywołując co do zasady argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania bezspornie ustalono, że nastąpiło naruszenie obowiązujących przepisów w postaci przyłączenia części wspólnej nieruchomości do mieszkania nr A, co jest niezgodne z przywołaną regulacją rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do prezentowanej w skardze argumentacji organ odwoławczy stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest pogląd, iż samowole budowlane powstałe przed dniem 1 marca 1975 r. uznać należy za "niebyłe". Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia w decyzji adresata nakazu organ odwoławczy podniósł, że art. 222 Kc, na który zresztą powołuje się skarżąca, wskazuje, że właściciel może żądać od osoby, która włada faktycznie jego rzeczą, aby rzecz została mu wydana, chyba że osobie tej przysługuje skuteczne względem właściciela roszczenie do władania rzeczą. Z brzmienia tego przepisu organ wywiódł, że zarządcy wspólnoty mieszkaniowej przysługuje skuteczne względem właściciela lokalu nr A uprawnienie do dysponowania zagarniętą częścią klatki schodowej. Samowolnie zagarnięta część klatki schodowej przeznaczona jest bowiem do użytku przez wszystkich współlokatorów. W ocenie organu przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali dają wspólnocie mieszkaniowej status "ułomnej osoby prawnej", która nie może być jednakże właścicielem lub zarządcą nieruchomości. Wobec tego adresatem decyzji organów nadzoru budowlanego, w sytuacji stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej, winien być zarządca wspólnoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia i obliguje przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W punkcie wyjścia rozważań wskazać trzeba, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, decyzja organu I instancji, która została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego, zawiera rozstrzygnięcie, które nie odpowiada w pełni wymogom zawartym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał bowiem adresatowi swej decyzji – skarżącej Spółce wykonanie robót polegających na doprowadzeniu szerokości podestu klatki schodowej w wielomieszkaniowym budynku do stanu zgodnego z przepisem § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Oznacza to, że organ nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, lecz ograniczył się jedynie do powtórzenia przepisu normującego zagadnienie techniczno–budowlane. Określenie w taki sposób w decyzji obowiązków jest nieprawidłowe, gdyż nie zawiera jednoznacznego i precyzyjnego rozstrzygnięcia, nie nasuwającego przy tym wątpliwości, jakiego rodzaju obowiązki powinny zostać wykonane oraz jaki stan winien zostać osiągnięty po wykonaniu decyzji. Z zawartego w decyzji nakazu strona, do której decyzja została skierowana, powinna uzyskać jasną informację, jakie konkretnie obowiązki zostały na nią nałożone. Tym bardziej, że na wypadek niewykonania w wyznaczonym terminie nałożonych na stronę na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązków, powinno zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne, a zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny nie jest już uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis § 242 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zawiera szczegółowe unormowanie odnośnie szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych, które różnią się między sobą w zależności od ilości osób zamieszkujących w budynku ( § 1 i § 2 przywołanego przepisu). W tym kontekście stwierdzić również trzeba, że z lakonicznego i nieprawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego przyjdzie jeszcze powrócić, nie sposób ustalić, ile osób zamieszkuje we wspomnianym budynku, co w świetle treści przywołanego wyżej przepisu nasuwa poważne wątpliwości co do sposobu wykonania sformułowanego w decyzji obowiązku. Już tylko z przytoczonych względów kontrolowane decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym, jako naruszające materialnoprawny przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.). Nie są to jedyne uchybienia, jakich dopuściły się orzekające w sprawie organy. Zgodnie z tym co już zasygnalizowano postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści ust. 1 pkt 1 tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Nieprawidłowością, w ocenie organów, było stwierdzenie powiększenia lokalu nr A w wielomieszkaniowym budynku nr [...] przy ulicy B w Z., wskutek czego doszło do zmniejszenia powierzchni klatki schodowej (podestu na wysokości lokalu nr A, tym samym do zmniejszenia szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej. Jednocześnie organy przyjęły, że powiększenie tego lokalu mieszkalnego było wynikiem robót budowlanych wykonanych przez ówczesnego najemcę niezgodnie z przepisami. Organy dysponując takimi ustaleniami nie wyjaśniły, dlaczego zdecydowały się prowadzić postępowanie w trybie i na zasadach określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane, nie zaś w oparciu o przepisy normujące zagadnienie wykonania robót budowlanych z naruszeniem obowiązujących w dacie ich realizacji przepisów. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie służy bowiem likwidacji skutków tzw. samowoli budowlanej, lecz zapewnieniu utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. Okoliczność, że roboty budowlane wykonane zostały przed dniem 1 marca 1974 r., tj. datą wejścia w życie ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nie zwalniała organów od zastosowania odpowiedniego trybu postępowania zmierzającego do zwalczenia skutków samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności należało więc ustalić charakter robót budowlanych, datę ich wykonania, osobę inwestora. Gdyby okazało się, że roboty budowlane stanowią budowę i zrealizowane zostały przed wejściem w życie obowiązujących przepisów, postępowanie winno być prowadzone na podstawie art. 37 i następne ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W takim wypadku do stosowania w dalszym ciągu dotychczasowych przepisów upoważnia przepis art. 102 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie znajduje więc jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego pogląd skarżącej, że roboty budowlane wykonane niezgodnie z przepisami przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie stanowią tzw. samowoli budowlanej, co trafnie zauważył organ odwoławczy, tyle tylko że z faktu tego nie wyprowadził należytych wniosków. Gdyby natomiast organy ustaliły, że rodzaj wykonanych robót budowlanych nie pozwala na potraktowanie ich jako budowy w rozumieniu obowiązującego art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a stanowią np. przebudowę postępowanie winno być prowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 52 tej ustawy wskazuje zaś na podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa powyżej. Są to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Aczkolwiek powołany ostatnio przepis nie wyjaśnia do kogo winien być kierowany nakaz w pierwszej kolejności, to nie może być kwestionowane, że osobą, którą obciąża przede wszystkim obowiązek dokonania zawartych w decyzji czynności jest inwestor (sprawca samowoli), a dopiero wówczas, gdyby osoby tej nie można było ustalić względnie gdyby ustalono, że osoba ta nie dysponuje już tytułem prawnym do obiektu lub jego części i nie użytkuje tego obiektu – adresatem decyzji winien być właściciel lub działający w imieniu właściciela zarządca. Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że dopiero stanowcze ustalenia mające swe oparcie w zebranym materiale dowodowym, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części nie jest wynikiem samowolnie wykonanych robót budowlanych, upoważniał organy do prowadzenia postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 66 ustawy Prawo budowlane. Takich ustaleń zabrakło. Wytknąć przy tym należy organom, że postępowanie zostało przeprowadzone z uchybieniem norm proceduralnych. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...]r. i już tego dnia wydana została pierwsza w sprawie decyzja. Organ pierwszej instancji powołuje się na wyniki przeprowadzonych oględzin, gdy tymczasem takich oględzin, utrwalonych protokołem, w toku postępowania nie przeprowadzono. Także przy ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku kasacyjnej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., wydanej w następstwie odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. B w Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Sporządzony w dniu [...]r. protokół kontroli obiektu budowlanego, a zatem przed wszczęciem postępowania, mógł stanowić dowód w sprawie, co nie zastępowało potrzeby przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem stron postępowania, przesłuchania świadków, czy też dowodu z dokumentów. Właściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego mogło zaś ukierunkować to postępowanie w oparciu o prawidłową podstawę materialnoprawną. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. Jednocześnie z mocy art. 152 P.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego nie orzeczono, albowiem strona skarżąca do chwili zamknięcia rozprawy nie zgłosiła stosownego wniosku. Ponownie rozpoznając sprawę ustalą organy jednoznacznie, kiedy i przez kogo wykonane zostały roboty budowlane polegające na powiększeniu lokalu mieszkalnego nr A, co spowodowało zmniejszenie powierzchni podestu klatki schodowej na wysokości tego lokalu. Następnie czy roboty te zrealizowane zostały zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich wykonywania. Jeśli organy dojdą do przekonania, że roboty zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, postępowanie należy prowadzić na podstawie art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane albo – jeśli roboty nie polegały na budowie w rozumieniu obowiązujących przepisów – na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji tzn. w przypadku stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych, nie można przyjmować, że przesunięta w kierunku podestu klatki schodowej ściana zewnętrzna lokalu mieszkalnego nr A stanowi część wspólną nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokalu (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Wszak zrealizowanie tych robót przez inwestora (prawdopodobnie przez ówczesnego najemcę lokalu) doprowadziło do powiększenia lokalu, stanowiącego obecnie przedmiot odrębnej własności. Uwaga ta jest o tyle konieczna i istotna, gdyby okazało się, że adresatem decyzji nakazującej nie może być inwestor lecz właściciel lub zarządca nieruchomości. Dopiero w przypadku wykluczenia samowoli budowlanej postępowanie mogłoby być prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.