II GSK 226/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Rafał Batorowicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Op 510/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Op 510/06 oddalił skargę E. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym: E. K. w dniu [...] maja 2005 r. złożył na urzędowym formularzu wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. wezwał do usunięcia braków wniosku, informując, że suma powierzchni działek rolnych podanych przez wnioskodawcę jest większa od sumy powierzchni działek ewidencyjnych, wykorzystywanych w celach rolniczych. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2005 r. E. K. dokonał korekty złożonego przez siebie wniosku, wskazując w sekcji VII działkę nr 3/23 wykorzystywaną rolniczo na powierzchni 39,18 ha. W dniu [...] sierpnia 2005 r. inspektorzy terenowi, bez uprzedniego powiadomienia producenta, przeprowadzili kontrolę w miejscu położenia wskazanych przez wnioskodawcę gruntów. Wyniki tej kontroli zostały utrwalone w formie dokumentacji zdjęciowej oraz protokołu i ujawniły rozbieżności pomiędzy faktycznym obszarem uprawy, a obszarem deklarowanym. Protokół pokontrolny przesłano E. K.. W piśmie z dnia [...] października 2005 r., skierowanym do Dyrektora Opolskiego Oddziału ARiMR, E. K. zakwestionował pomiary na działce C, wyjaśniając, że posiany tam jęczmień zimowy na powierzchni 15,50 ha został zebrany w połowie lipca, w związku z czym uprawa ta nie mogła znajdować się na działce w chwili kontroli. Ponadto stwierdził, że nie zadeklarował działki o powierzchni 11 ha, na której zasiana jest kukurydza, bowiem omyłkowo została ona zsumowana i wpisana na działce D wraz z inną kukurydzą. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. wezwał E. K. do złożenia wyjaśnień, wskazując na kolejne nieścisłości ujawnione w trakcie kontroli na działkach ewidencyjnych A − D. W dniu [...] listopada 2005 r. wnioskodawca przedłożył kolejną korektę wniosku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w N. odmówił E. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. W uzasadnieniu organ stwierdził, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 133,33 ha, natomiast powierzchnia, w odniesieniu do której rozpatrzono wniosek, wyniosła 97,66 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w wyniku kontroli wyniosła zatem 36,52%. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, wskazując między innymi na niestaranność kontroli oraz podkreślając, że o jej przeprowadzeniu nie został powiadomiony. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. E. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów i oddalił skargę. Wskazał, że szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania kontroli na miejscu reguluje art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stanowi on, że "Kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków." Z brzmienia tego przepisu wynika, że kontrole na miejscu są niezapowiedziane. Zdanie drugie przewiduje wyjątek od tej zasady. Możliwość skorzystania z omawianego wyjątku może być jednak w ocenie WSA rozważana wyłącznie pod względem celowościowym. Z uwagi na to, że przeprowadzenie kontroli jest uprawnieniem organu, zatem ocena odstępstwa od reguły art. 25 ust. 1 Komisji (WE) nr 796/2004, przypisana jest wyłącznie uprawnionym organom. Ponadto w ocenie Sądu I instancji omawiany przepis stanowi regulację szczególną, która ma pierwszeństwo przed normami ogólnymi postępowania administracyjnego, bowiem przepisy aktów prawnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie odsyłają wprost do stosowania przepisów k.p.a. W związku z tym do kontroli na miejscu, przeprowadzonej w oparciu o powyższy przepis, nie mogą mieć zastosowania unormowania procedury administracyjnej o postępowaniu dowodowym, odnoszącym się do dowodu z oględzin (art. 79 § 1 k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, iż skarżący zadeklarował we wniosku powierzchnię 133,33 ha, gdy stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu powierzchnia wynosi 97,66 ha. Różnica wynosi więc 35,67 ha, a różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną 36,52%. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zasadnie zatem przyjął, że zastosowanie mają sankcje przewidziane w art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bowiem różnica procentowa pomiędzy zadeklarowanym obszarem, a całością ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy przekracza 30%. Pełnomocnik E. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez nieprzyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego "postępowania" oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie obejmuje prymatu norm prawa wspólnotowego nad Konstytucją i opartymi na niej lub ogólnie przyjętymi zasadami prawa, do których z pewnością zaliczyć należy prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, art. 10 k.p.a. Wskazał, że art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dopuszcza możliwość zawiadomienia strony o przeprowadzaniu kontroli, jeżeli nie zagrażałoby to jej celowi. W konkluzji wskazał, iż doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu, co uniemożliwiło mu wzięcie w nim udziału. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Z treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występującej). Podkreślenia wymaga zatem, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a polega co do zasady na ustosunkowaniu się tylko do zgłoszonych przez ten środek zaskarżenia zarzutów, których sformułowanie mieścić się winno nadto w ramach wymagań art. 174 p.p.s.a. określającego podstawy kasacyjne. Z uwagi na to, że zgłoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma ich poprawne ujęcie. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może doprecyzowywać, konkretyzować wadliwie ujętych zarzutów skargi kasacyjnej, czy też w jakikolwiek sposób samodzielnie korygować zgłoszonych zarzutów (por. np. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt GSK 10/04, Lex nr 103145; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1436/04, Lex nr 236857; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r. sygn. akt FSK 1289/04, Lex nr 147753). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjąć można, że celem przedmiotowej skargi kasacyjnej było ograniczenie się tylko do drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi jednak na stanowisku, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza, iż skuteczność zgłoszonych w jej ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zależna jest od wymienienia przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym, a nie jedynie przepisów regulujących postępowanie przed organem administracji publicznej. Pogląd taki dominuje w orzecznictwie i doktrynie i to zarówno z początkowego okresu stosowania p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 161/04, sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36 i z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, Lex nr 108540 oraz Monitor Prawniczy z 2004 r. Nr 4, s. 632; J.P. Tarno − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 370) − jak i późniejszego (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt FSK 104/05 z glosą A. Kubiak-Kozłowskiej – OSP 2007, nr 1, s. 36−42). Zauważyć trzeba, iż już zastosowanie wykładni językowej daje rezultat odpowiadający przedstawionemu poglądowi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usytuowany jest w dziale IV tej ustawy. Używane zaś w przepisach działu IV słowo "postępowanie" (np. w art. 183 p.p.s.a.) oznacza zaś zawsze postępowanie sądowoadministracyjne, a nie postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić ponadto wypada, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia skierowanym przeciwko orzeczeniu sądu I instancji, a nie aktowi lub czynności organu administracji publicznej. Wobec tego i wzgląd na istotę skargi kasacyjnej przemawia za koniecznością wskazywania w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. na naruszenie przepisów z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego (w szczególności p.p.s.a.). Stwierdzić jednak należy, że rozpatrywana skarga kasacyjna poprzestała tylko - przy formułowaniu zarzutu na wskazaniu naruszonych − jej zdaniem − przepisów k.p.a. (art. 10 w związku z art. 79) bez stosownego i wymaganego powiązania z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. Już zatem sama ta okoliczność przesądza, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ponadto można na marginesie podkreślić, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, aby podniesione uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut zaś sformułowany w konkretnej skardze kasacyjnej podnosi wprawdzie, że wskazywane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, ale zagadnienia w żaden sposób już później nie rozwija i nie próbuje nawet wykazać. Braki konstrukcyjne (w aspekcie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w sformułowaniu wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej zwalniają z ustosunkowywania się do jej wywodów odnośnie relacji między powołanymi w zarzucie skargi kasacyjnej art. 10 i 79 k.p.a. a art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Celowe też będzie zaznaczenie, że brak skutecznego podniesienia zarzutu w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. implikuje generalnie uwzględnienie stanu faktycznego przyjętego w wyroku Sądu I instancji. Zauważyć też należy, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie podnosiła zarzutu naruszenia prawa materialnego i nie podważała w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowiska Sądu I instancji akceptującego zastosowaną w postępowaniu administracyjnym sankcję. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.