I SA/Lu 64/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Małysz, Sędziowie Sędzia NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Karolina Orłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2007r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] oddala skargę. I SA/Lu 64/07 Uzasadnienie 1. Wojewoda na podstawie art. 79 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm./ rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu z dnia[...]Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności, w części obejmującej postanowienia: - § 2 ust. 1 w brzmieniu: "(...), gdy: 1) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł nie pozostawiając spadkobierców odpowiadających za zobowiązania, a nie można ściągnąć należności z masy spadkowej, 2) dłużnik nie będący osobą fizyczną uległ likwidacji lub upadłości, a nie ma następców prawnych lub osób odpowiadających za jego zobowiązania i nie można ściągnąć należności z majątku likwidacyjnego lub masy upadłości, 3) nie można ustalić dłużnika lub miejsca jego pobytu, 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w toku postępowania mającego na celu dochodzenie należności nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, 5) jest uzasadnione szczególnie ważnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, 6) ściągnięcie należności zagraża interesom dłużnika, zwłaszcza egzystencji jego lub rodziny albo dalszemu funkcjonowaniu."; - w § 2 ust. 2 wyrazy w brzmieniu: ,,(...) pkt 1- 5" i ,,(...), a z przyczyn wymienionych w ustępie 1 pkt 6 wyłącznie na wniosek dłużnika". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda argumentował, że Rada Powiatu przekroczyła zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych /Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm./. Przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub ważnym interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący. Natomiast art. 43 ust. 2 tej ustawy stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Wojewoda z treści art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wyprowadził stanowisko, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencje wyłącznie do ustalenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w toku załatwiania spraw związanych z umarzaniem, odraczaniem lub rozkładaniem na raty spłaty wymienionych należności pieniężnych, a nie do ustalania przesłanek uzasadniających zastosowanie ulgi. Wojewoda wskazał, że przesłanki umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym zostały ustawowo określone w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Tymi przesłankami są: ważny interes dłużnika, interes publiczny. Ocena czy w konkretnych okolicznościach zachodzą te przesłanki należy wyłącznie do wskazanego w uchwale organu lub osoby uprawnionej do rozstrzygania w tych sprawach, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie Wojewody zakwestionowana treść § 2 ust. 1 pkt 1 - 6 uchwały Rady Powiatu z dnia [...] określa przesłanki umorzenia w całości lub w części należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Tym samym Rada Powiatu przekroczyła swoje uprawnienia, zakres ustawowej delegacji zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Na tej podstawie Wojewoda przedstawił stanowisko, że wskazane postanowienia uchwały Rady Powiatu z dnia [...]w części objętej stwierdzeniem nieważności są sprzeczne z zakresem delegacji ustawowej, zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i z tego względu są sprzeczne z prawem. 2. Rada Powiatu złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]. Wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła organowi nadzorczemu naruszenie: art. 43 ustawy o finansach publicznych oraz art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym. Argumentowała, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowi przekroczenie granic nadzoru, nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność powiatu. Rada Powiatu prezentowała stanowisko, że art. 43 ustawy o finansach publicznych wyraża zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek. Między innymi dlatego przepis ten nakłada na radę powiatu obowiązek podjęcia uchwały, określającej zasady i tryb udzielania ulg w postępowaniu w sprawach wymienionych w tym przepisie. Zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia uchwały określają zasady udzielania tych ulg, do których była uprawniona wprost z mocy art. 43 ustawy o finansach publicznych. Stanowią wyłącznie rozwinięcie tezy, że umorzenie może mieć miejsce w sytuacjach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem społecznym. Zapisane w uchwale zasady w żaden sposób nie ograniczają nadrzędnego pojęcia ważnego interesu podatnika czy interesu społecznego. Natomiast określają ważne sytuacje faktyczne dotyczące podatnika. Wojewoda odmawiając legalności przyjętym w uchwale zasadom umarzania należności i postulując w to miejsce indywidualne badanie sytuacji dłużnika, ważnego interesu publicznego, pozbawia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego możliwości wywiązania się z obowiązku wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W tej sytuacji zabraknie wymaganych prawem zasad umorzenia należności pieniężnych. W okolicznościach, gdy decyzja uznaniowa będzie połączona z przesłankami niedookreślonymi, powstanie nieograniczone pole do podejmowania rozstrzygnięć. Skarżąca Rada Powiatu wskazywała, że treść zasad umorzenia jest analogiczna do tych, zawartych w art. 67 § 4 Ordynacji podatkowej – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. / Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. / oraz zbliżony do rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się Ordynacji podatkowej. Zwracała uwagę, że inne uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, tej samej treści, nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Uzupełnił swą argumentację słownikowym znaczeniem pojęcia zasad. Dodatkowo poparł ją orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I SA/Lu 882/02, które akcentowało bezwzględny obowiązek organu samorządu terytorialnego przestrzegania zakresu ustawowej delegacji, respektowania unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Podkreślał, że podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze zostało oparte na prawidłowym zastosowaniu art. 7, art. 163 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Na tej podstawie stwierdzał, że nie jest zasadny zarzut o przekroczeniu przez Wojewodę prawnych granic powierzonego mu nadzoru nad legalnością działań organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zwracał uwagę, że powoływane w skardze rozporządzenie Rady Ministrów jest oparte na delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, która przewidywała uprawnienie dla Rady Ministrów do określenia rozporządzeniem przesłanek stosowania ulg w odniesieniu do należności pieniężnych, przypadających państwowym jednostkom sektora finansów publicznych oraz jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / sądy administracyjne kontrolują działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem. 5. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podlega sądowej kontroli na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych / Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm. /, według stanu prawnego obowiązującego do 28 grudnia 2006 r. / do nowelizacji ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 249, poz. 1832 /. W tym brzmieniu art. 43 stanowił: - w ust. 1, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący; - w ust. 2, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. 6. W tym stanie prawnym należy podzielić stanowisko Wojewody , że art. 43 w ust 1 ustawy o finansach publicznych określał przesłanki stosowania ulg w płatnościach należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym. Te przesłanki to : - ważny interes dłużnika; - interes publiczny. Organ nadzorczy zasadnie stwierdza, że te przesłanki mają charakter klauzul generalnych. Ich zastosowanie zostało pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego, opartym na rozważeniu okoliczności każdego indywidualnego przypadku, stanu faktycznego. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że ustawowe upoważnienie, zawarte w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych / w rozważanym brzmieniu / przewiduje uprawnienie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określenia wyłącznie szczegółowych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1 art. 43 tej ustawy. Natomiast nie uprawnia organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do określania przesłanek stosowania tych ulg. Tej treści stanowisko Wojewody jest oparte wprost na brzmieniu art. 43 ust. 1 – 2 powoływanej w sprawie ustawy o finansach publicznych. 7. Uchwała Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...] w § 2 ust. 1 zawiera postanowienia, że należności pieniężne / o których mówi art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych / mogą być umarzane w całości lub w części wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, gdy: 1) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł nie pozostawiając spadkobierców odpowiadających za zobowiązania, a nie można ściągnąć należności z masy spadkowej, 2) dłużnik nie będący osobą fizyczną uległ likwidacji lub upadłości, a nie ma następców prawnych lub osób odpowiadających za jego zobowiązania i nie można ściągnąć należności z majątku likwidacyjnego lub masy upadłości, 3) nie można ustalić dłużnika lub miejsca jego pobytu, 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w toku postępowania mającego na celu dochodzenie należności nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, 5) jest uzasadnione szczególnie ważnymi względami społecznymi lub gospodarczymi, 6) ściąganie należności zagraża interesom dłużnika, zwłaszcza egzystencji jego lub rodziny albo dalszemu funkcjonowaniu. W § 2 ust. 2 uchwała stanowi, że umorzenie należności z przyczyn wymienionych w ust. 1 pkt 1-5 może nastąpić z urzędu, a z przyczyn wymienionych w ust. 1 pkt 6 wyłącznie na wniosek dłużnika. Takie brzmienie § 2 ust. 1 uchwały Rady Powiatu jest określeniem przesłanek zastosowania ulg przewidzianych w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przekracza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zawęża możliwość zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jedynie do sytuacji opisanych w § 2 ust. 1 w punktach od 1 do 6 uchwały. Nie można nie dostrzegać okoliczności, że mogą wystąpić przypadki uzasadniające zastosowanie ulgi z art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, bo zaistnieje przesłanka ważnego interesu dłużnika czy interesu publicznego, lecz nie będzie to żadna z sytuacji przewidzianych w kolejnych punktach § 2 ust. 1 uchwały. Wówczas z całą ostrością ujawni się sprzeczność rozwiązań przyjętych w § 2 ust. 1 w kolejnych punktach uchwały Rady Powiatu z regulacją ustawową – art. 43 ust. 1 ustawy finansach publicznych. Uchwała wykluczyłaby zastosowanie ulgi w sytuacji, gdy mogłaby ona być zastosowana w oparciu o przepis ustawy. Pozostawienie w porządku prawnym uchwały tej treści prowadziłoby do rozstrzygnięć organu, osoby uprawnionej / z powołaniem na uchwałę / wbrew ustawie. Podsumowując, należy stwierdzić, że to wyłącznie w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wymienione są przypadki, kiedy można zastosować ulgi. Treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 tej ustawy nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, by miał aktem prawa miejscowego w jakikolwiek sposób określać / uściślać czy rozwijać / przypadki przyznawania ulg. Rada Powiatu zasadnie odróżnia pojęcie trybu od zasad udzielania ulg z art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast błędnie utożsamia pojęcie zasad udzielania tych ulg z przesłankami ich udzielania, określeniem przypadków ich zastosowania. Prawidłowo Wojewoda odwołuje się wprost do słownikowego znaczenia pojęcia zasad, przy braku ustawowego określenia. Zasady to reguły, metody, sposób postępowania w określonych okolicznościach / patrz przykładowo na zasady określone w § 3 ust. 1 – 2, § 7 ust. 1 – 2 omawianej uchwały Rady Powiatu /. W tych okolicznościach prawnych w pełni zasadne jest stanowisko Wojewody o tym, że Rada Powiatu podejmując uchwałę na mocy art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, we wskazanej części treści § 2 ust. 1 i ust. 2 przekroczyła granice / przedmiotowy zakres / ustawowego upoważnienia. W tym zakresie akt prawa miejscowego jest pozbawiony prawej podstawy. 8. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. To unormowanie daje wyraz zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, na co prawidłowo wskazuje strona skarżąca. Jednak ta samodzielność nie jest nieograniczona. Jej granice wyznacza treść ustawowego upoważnienia, które określa zakres prawotwórczej kompetencji jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych oznacza, że nie mają charakteru autonomicznego, legitymacji niezależnej od ustawy. Wojewoda prawidłowo ocenia przekroczenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego granic ustawowego upoważnienia, jako naruszenie prawa, które nie może być zakwalifikowane jako nieistotne w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Takie postępowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest naruszeniem konstytucyjnych reguł stanowienia porządku prawnego, hierarchii jego źródeł. 9. Nie ma prawnego znaczenia argumentacja strony skarżącej, że : - zakwestionowane postanowienia uchwały stanowiły wyłącznie rozwinięcie ustawowych przesłanek; - jedynie powieliła rozwiązania już funkcjonujące w obowiązującym porządku prawnym, z powołaniem na Ordynację podatkową czy rozporządzenie Rady Ministrów wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych / w brzmieniu obowiązującym do 28 grudnia 2006 r. /. Rozstrzygające znaczenie ma ta okoliczność prawna, że zakres upoważnienia ustawowego określony w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych / który był ustawową podstawą powzięcia uchwały przez Radę Powiatu / nie pozwalał organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na próby rozwijania czy innej modyfikacji ustawowych przesłanek zawartych w art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Strona skarżąca błędnie wykłada stanowisko wyrażone w opracowaniu komentatorskim / patrz C. Kosikowski, Finanse publiczne – Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LEXISNEXIS Warszawa 2006 /. Na stronie 137 autor stwierdza, że art. 43 wyraża zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek. Nakłada on na jednostki stanowiące samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia uchwały określającej postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie. Podejmując takie uchwały mogą wzorować się na akcie normatywnym, o którym mowa w art. 42 ust. 2 . Zatem wprost wskazuje, że chodzi o określenie postępowania w tych sprawach. Przedstawione stanowisko oznacza jedynie, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą posiłkować się już przyjętymi rozwiązaniami przy podejmowaniu uchwały na mocy art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ale oczywiście tylko w granicach ustawowego upoważnienia do ustanowienia aktu prawa miejscowego. W żadnym razie nie oznacza, by organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogły przejmować i uchwalać rozwiązania prawne w kwestiach, które nie są objęte zakresem upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. 10. Wojewoda, jako organ nadzoru prawidłowo : - działał na podstawie prawa / art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i w związku z art. 79 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. /; - uznał się organem właściwym do podjęcia czynności nadzorczych na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym / przedmiot uchwały nie jest objęty właściwością rzeczową regionalnej izby obrachunkowej, określoną zamkniętym wyliczeniem w kolejnych punktach art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych – Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm. /; - podjął działania nadzorcze / art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym /; - oparł je na kryterium legalności / art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym /; - dokonał wykładni przepisów art. 43 zawartych w ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych; - stwierdził naruszenie prawa przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; - stwierdzone naruszenie prawa zakwalifikował jako istotne i nie zastosował art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym; - wypełnił obowiązek sprawowania nadzoru nad działalnością powiatu i stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu / art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP/. Odmienne stanowisko strony skarżącej, u jego podstaw formułowane zarzuty, oparte są na błędnej, dowolnej wykładni art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.