II OSK 919/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 44/07 w sprawie ze skargi G. i T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz G. i T. L. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r. Sygn. akt II SA/Ol 44/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę G. i T. małżonków L. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] nr [...], którą organ odmówił G. i T. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego ( stajni ze stodołą ) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położoną w obrębie P. w gminie M.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy M. po raz kolejny odmówił skarżącym G. i T. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i gospodarczego (stajni ze stodołą) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w obrębie P., gmina M.. Podstawą wydania negatywnej dla strony skarżącej decyzji było stwierdzenie, że dla wnioskowanej inwestycji nie występuje na obszarze analizowanym działka sąsiednia spełniająca warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpoznaniu odwołania inwestorów utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M.. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.) W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany i ustalił, że na tym terenie nie występuje zabudowa zagrodowa, a jedynie usługowy, recepcyjno – socjalny budynek z przeznaczeniem do obsługi pola namiotowego. Z powyższego wywiódł, że nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W skardze do sądu administracyjnego G. i T. L. zastępowani przez pełnomocnika postawili zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zarzucili również naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa). Wskazali na nieprawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, polegającą na uznaniu, że w wyznaczonym obszarze analizowanym winna występować zabudowa zagrodowa w sytuacji, gdy z treści przepisów regulujących tę kwestię wynika, że wystarczającym jest istnienie w tym obszarze działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zdaniem skarżących w sprawie nie uwzględniono również przesłanki zaistnienia słusznego interesu stron, nie pozostającego w sprzeczności z interesem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, iż zostały one wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Zdaniem Sądu organy orzekające, mimo iż sprawa była przez nie rozpoznawana kilkakrotnie jedynie w części zastosowały się do obowiązków wynikających z powyższych przepisów czego potwierdzeniem jest lakoniczne uzasadnienie decyzji zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego. Przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, że bezsporne w sprawie jest, iż skarżący spełnili warunki określone w pkt 2-5 tego przepisu. Odnosząc się natomiast do zawartej w pkt 1 art. 61 ust. 1 powołanej ustawy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie dopełniono wymogu określenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę tj. nie wskazano, jakie względy krajobrazowe przemawiały za przyjęciem obszaru analizowanego o promieniu 340 m i dlaczego wielkość tego obszaru uznano za uzasadnioną w danym krajobrazie nie wskazując przy tym o jaki krajobraz chodzi. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono prezentowanego poglądu, że nie jest wystarczające, iż na obszarze analizowanym znajduje się jedynie część działki zabudowanej, ale sama zabudowa jest poza nim. Ma to duże znaczenie, bowiem zdaniem skarżących dla spełnienia ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystarczającym jest aby w obszarze analizowanym znajdowała się wyłącznie działka sąsiednia zabudowana, nie zaś sama zabudowa istniejąca na tej działce. Nie odniesiono się także do sugestii skarżących, że w ramach dozwolonego prawem uznania administracyjnego organy mogły wyznaczyć dłuższy promień niż 340 m, tak aby zabudowa sąsiedniej działki znalazła się w tym obszarze. Nie podano w podjętym rozstrzygnięciu dlaczego dla określenia obszaru analizowanego przyjęto linię po okręgu, a nie określono tej linii np. linią łamaną. Brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organów w tej kwestii, opartego na poczynionych przez nie ustaleniach, uniemożliwił zdaniem Sądu kontrolę decyzji pod względem jej legalności. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, iż prawo do zabudowy nieruchomości jest elementem prawa własności, a ograniczenia tego prawa na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Z tego też powodu organy orzekające winny były wskazać, jakie ograniczenia przemawiają za tym, by w sprawie prawo własności ograniczyć, tym bardziej, iż skarżący konsekwentnie dowodzili, że interes publiczny nie sprzeciwiał się uwzględnieniu ich interesu i ich uprawnień właścicielskich. Powyższe uchybienia w połączeniu z brakiem w decyzji organu I instancji załącznika tekstowego zawierającego wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem sądu spowodowały, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I i II instancji jest nieczytelne, a przez to wadliwe. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie zarzuciło: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwana dalej p.p.s.a. ) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz 141 § 4 p.p.s.a. polegające na pominięciu w wyroku wskazań, co do granic terenu w jakim organy ponownie rozpatrując sprawę powinny analizować zabudowę działek sąsiednich oraz polegające na uchyleniu decyzji organu odwoławczego bez rozważenia, czy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może w ramach tego rozstrzygnięcia określać granice obszaru wyznaczającego działki sąsiednie, kierując się w tym zakresie uznaniem. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy musi być bezsprzecznie przez Sąd stwierdzone, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie analizował wpływu zarzuconych Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu uchybień na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto zawierając w uzasadnieniu wskazania dla organu, co do dalszego postępowania Sąd pominął zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazania odnośnie granic terenu, w jakim organy powinny analizować zabudowę działek sąsiednich. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wynika z nich, iż Sąd nie uwzględnił w całości dowodów zawartych w aktach sprawy uznając wbrew dokumentom, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się w tym względzie uchybień. Wskazując na dokonaną przez Sąd błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stwierdzono, że przyjęcie stanowiska Sądu, iż wyznaczenie obszaru analizowanego jest elementem uznaniowości, prowadziłoby do sytuacji, w której zawsze powstawałaby wątpliwość, co do tego, czy przyjęte wielkości obszaru analizowanego są słuszne. Przepisy powołanego rozporządzenia nie określają górnej granicy zasiągu obszaru analizowanego, co jednak nie może oznaczać, że szukając wzorców sporządzający analizę ma prawo szukać tych wzorów w dowolnej odległości od terenu objętego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. i T. L. wnieśli o jej oddalenie w całości z uwagi na to, że podniesione w niej zarzuty nie znajdują oparcia w ustaleniach poczynionych w sprawie, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podnoszona natomiast kwestia pominięcia w uzasadnieniu wskazań, co do granic terenu w jakim organ ponownie rozpatrujący sprawę miałby analizować zabudowę działek sąsiednich w ogóle nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i pozostaje wyłączną prerogatywą organu administracji. Nietrafny jest także zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. gdyż przepisy te stanowią, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem co oznacza, że wielkość tego obszaru, jak i jego kształt musi wynikać z konkretnie uzasadnionych warunków miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 powołanej ustawy. W pierwszej kolejności, odnieść się należy do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, określonych w art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 Kpa. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 powołanej ustawy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu odwoławczego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej jasne wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji było naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Zauważyć należy, iż w świetle powołanych przepisów organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że orzekające w sprawie organy nie dopełniły spoczywającego na nich obowiązku dotyczącego określenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Powstająca bowiem w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsze jednak niż 50 metrów. Organy administracyjne w uzasadnieniu decyzji nie wskazały, jakie względy krajobrazowe przemawiały za przyjęciem obszaru analizowanego o promieniu 340 m linią po okręgu i w jaki sposób organ I instancji wyznaczył ten promień. Zauważyć bowiem należy, iż z mapy, na której naniesienie zapisów organy potraktowały jako analizę, a która nie odpowiada wymogom określonym w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (brak części tekstowej dokonanej analizy, która pozwoliłaby poznać motywy działania organu) wynika, iż odległość 340 m została wyznaczona od granicy południowo-zachodniej i północno-zachodniej działki małżonków L., co w żaden sposób nie daje zaznaczonej w części graficznej analizy linii po okręgu. Wyznaczenie bowiem ze wskazanych punktów promienia o długości 340 m – jak to przedstawiono na mapie, prowadziłoby do przecięcia się tych linii, a nie wyznaczenia jednolitej linii po okręgu. Odnosząc się w dalszym ciągu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy, wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wprawdzie zebranych łącznie w końcowej jego części wskazań co do dalszego postępowania, jednakże wskazania te wynikają w sposób wyraźny z treści uzasadnienia, a to czyni zadość powinności wynikającej z omawianego przepisu. Sąd I instancji nie mógł natomiast zastąpić organu administracji i wyznaczyć granic terenu w jakim organ ponownie rozpatrujący sprawę miałby analizować zabudowę działek sąsiednich bowiem z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że to organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznacza na mapie granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji. Sąd natomiast kontroluje jedynie legalność poczynionych w tym zakresie ustaleń organu. W dalszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. W jej ramach organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy i rozporządzenia. Zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Pierwszym z nich jest warunek sąsiedztwa z działką, na której planowana jest inwestycja, co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy organ pierwszej instancji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepis § 3 powołanego rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Ze stwierdzenia Sądu I instancji, iż organy administracji zaniechały wyjaśnienia dlaczego w sprawie przyjęto prawie minimalny obszar analizowany wynikało jedynie to, że organy nie mogą dowolnie ustalać wielkości obszaru analizowanego, nie zaś że wyznaczenie tego obszaru jest elementem uznaniowości, jak wywodzi w skardze kasacyjnej organ odwoławczy. Jeżeli bowiem organ wyznacza do analizy minimalny obszar, to także powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 Kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Ma to o tyle istotne znaczenie w sprawie, że skarżący podnosili, iż przyjęcie większego obszaru analizowanego prowadziłoby do objęcia nim zabudowy zagrodowej znajdującej się na działce nr [...], a więc spełniony by został warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Nie sposób zastosować tu jakiejś generalnej zasady przy ustalaniu obszaru analizowanego poza wymienionymi w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach. Rozważając natomiast kwestię sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" wydaje się, iż najbardziej uzasadnione byłoby wyznaczenie go mając na uwadze front działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, gdyż takim pojęciem posługuje się § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Metoda wyznaczania granic obszaru analizowanego, czy będzie to przyjęta linia prosta, linia łamana, czy też linia po okręgu to już kwestia pozostająca w kompetencji organu procedującego w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu obszaru analizowanego nie da się również pominąć "specyfiki" danego terenu, w przedmiotowej sprawie określa ją między innymi zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy M. z dnia 15 października 2004 r. (K.12 akt administracyjnych). Należy mieć również na uwadze wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w którym określono, jako podstawową inwestycję budowę siedliska gospodarstwa rolnego. Z niekwestionowanych zaś ustaleń organu I instancji wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie M. wynosi 12 ha, gdy tymczasem działka [...] ma powierzchnię [...] ha, a wnioskodawcy nie dysponują innym gospodarstwem rolnym w tym obszarze. Podkreślić również należy, że to wnioskodawca w składanym wniosku ma obowiązek określić charakter inwestycji zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wniosek taki powinien wskazywać konkretne zamierzenie inwestycyjne, a nie alternatywnie kilka o różnym charakterze. W złożonym wniosku, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, wnioskodawcy przedstawili alternatywną propozycję inwestycji, co do której organy administracyjne nie miały obowiązku procedowania. Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż podstawy, na których organ odwoławczy oparł skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zauważyć jednak należy, iż nawet po przyjęciu, że podstawy kasacyjne są uzasadnione, nie stanowiłoby one wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż organ odwoławczy nie zakwestionował w ich ramach prawidłowości stanowiska Sądu I instancji dotyczącego uchybień formalnych zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Braki tego rodzaju, jak słusznie wskazał Sąd I instancji mogą natomiast rodzić uzasadnione obawy, co do prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.