I OSK 1224/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2007r. sygn. akt IV SA/Po 122/06 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., SA/Po 122/06, oddalił skargę R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Kierownik Filii Stare Miasto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na podstawie art. 3, art. 4, art. 7 pkt 2 – 15, art. 8. ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) odmówił R. K. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego na październik i listopad 2005 r. oraz zasiłku celowego w wysokości 50 zł na opłacenie prądu, gazu, czynszu i zakup żywności. W uzasadnieniu stwierdzono, że dochód strony jest niższy od ustawowego kryterium, w związku, z czym kwalifikuje się ona do przyznania pomocy. Jednak w dniu 16 marca 2005 r. skierowano wnioskodawcę do Centrum Integracji Społecznej w P., ale nie był on i nadal nie jest zainteresowany uczestnictwem w zajęciach Centrum, gdyż nie zgłosił się na rozmowę z pracownikiem socjalnym w dniu 12 lipca 2005 r. Osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej – art. 4 ustawy, a brak takiego współdziałania może stanowić podstawę do m.in. odmowy przyznania świadczenia – art. 11 ust. 2 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w wyniku rozpatrzenia odwołania R. K. decyzją z [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Sądu R. K.podniósł m.in., że w myśl art. 67 Konstytucji pomoc społeczna jest prawem bezwzględnym, – jeśli ktoś spełnia warunki pomocy, to nie wolno tej pomocy odmówić. Zapomoga jest dla niego niezbędnym zabezpieczeniem socjalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że pogląd skarżącego, iż pomoc społeczna zgodnie z art. 67 Konstytucji jest prawem bezwzględnym jest błędnym. Zarówno, bowiem art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jak i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek z opieki społecznej. Dalej Sąd, po przeprowadzeniu rozważań na temat systemu zabezpieczenia społecznego w Polsce, na który składają się zarówno rozwiązania zawarte w ustawie o pomocy społecznej, ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o zatrudnieniu socjalnym, ustawie z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, oraz ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, uznał, iż odmowa wyrażenia zgody w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej w P., bądź cofnięcie zgody przez zainteresowanego – art. 12 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym - może być w konkretnej sytuacji uznane za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowić podstawę do odmowy świadczenia – art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podwyższenie kwalifikacji zawodowych mogło zaś realnie wpłynąć na wzrost możliwości uzyskania przez skarżącego pracy. Brak tego współdziałania trwał od 25 lutego 2005 r. do dnia 5 grudnia 2005 r., mógł być, więc podstawa do odmowy świadczeń m. in. za a miesiące październik i listopad 2005 r., a także za miesiące sierpień – wrzesień 2005 r., co, do których decyzje odmowne w zakresie przyznania świadczeń były już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 13 grudnia 2006 r., SA/Po 1032/05 oddalił złożoną na nie skargę. W skardze kasacyjnej R. K. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu zarzucił wyrokowi Sądu I instancji: - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię to jest: art. 38 ust. 1 i 3 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania – art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 7, 77 § 1 oraz art. 62 i art. 104 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez Sąd I instancji, iż odmowa wyrażenia zgody na uczestniczenie w zajęciach prowadzone przez Centrum Integracji Społecznej w P. może być uznana za bark współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej narusza art. 38 ust. 1 w zw. z art 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący spełnia kryterium dochodowe i posiada od 2002 r. status bezrobotnego, spełnia więc kryteria obligujące organ pomocy społecznej do przyznania zasiłku. Organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny, czy skarżący uchylał się od współpracy z pracownikiem socjalnym. Stanowiło to naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. doprowadzając do wydania wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Naruszeniem prawa materialnego było oddalenie skargi na decyzję rozstrzygającą dwie odrębne sprawy administracyjne – dotyczące zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego, prowadzone na podstawie odrębnych podstaw prawnych – art. 38 - zasiłek okresowy oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej – zasiłek celowy.. Naruszono w ten sposób wynikająca z art 104 § 1 k.p.a. fundamentalną zasadę załatwiania każdej spray odrębną decyzją, Oddalenie skargi narusza wiec art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. W wyroku nie dokonano oceny zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego, czym naruszono art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie jako decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego powinna być prawidłowo i wyczerpująco uzasadniona, a w szczególności organy pomocy społecznej winy podać kwotę, jaka dysponowały oraz wskazać, na jakiego rodzaju potrzeby i w jakiej wysokości były przyznawane specjalne zasiłki celowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, co do zasady, spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Celem pomocy społecznej zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust.1 i 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) jest wsparcie rodzin i osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, których nie są one w stanie pokonać w oparciu o własne zasoby, możliwości i uprawnienia, w wysiłkach zmierzających do przezwyciężenia tej sytuacji, po to, aby mogły one żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. W myśl art. 4 tej ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane współdziałać w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Nie może więc ulegać wątpliwości, iż instytucje pomocy społecznej mają na celu, zresztą zgodnie z samym tytułem ustawy, przede wszystkim zapewnienie pomocy osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w pokonaniu owych trudności. Obowiązkiem osób korzystających z tej pomocy jest współdziałanie w pokonywaniu tych trudności. W sytuacji, w której określone osoby odmawiają owego współdziałania art. 11 ust. 2 ustawy może stanowić podstawę zarówno do odmowy przyznania świadczenia, jak i uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia bądź wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Właśnie taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący, który za własną zgodą otrzymał skierowanie do Centrum Integracji Społecznej w P., nie tylko nie zgłosił się do tego Centrum, ale też nie stawił się na rozmowę z pracownikiem socjalnym. Trafnie, więc organy administracji obu instancji uznały to za przejaw braku współdziałania w przezwyciężaniu jego trudnej niewątpliwie sytuacji życiowej i materialnej, stanowiący podstawę odmowy przyznania świadczenia. Bez znaczenia jest tu niesporna zresztą okoliczność, iż skarżący spełnia kryteria do przyznania zarówno zasiłku celowego (art. 38 ust. 1), jak i zasiłku okresowego (art. 39 ust. 1 i 2). Tak więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Także całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej. Ograniczone możliwości finansowe budżetu Państwa, a w ślad za tym ośrodków pomocy społecznej są faktem notoryjnym, o którym szeroko informują środki masowego przekazu. Powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących tych środków, i liczby podopiecznych wydaje się więc być zbędne. Organy administracji orzekały w sprawie w oparciu o uznanie administracyjne. Ich obowiązkiem było wiec rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów – słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981 z. 1, poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982, z. 1-2, poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyczerpująco wykazał, dlaczego uznał poprawność przeprowadzonego przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Rację ma jednak skarżący zarzucając, iż organy administracji rozpoznały w jednej decyzji dwie odrębne sprawy administracyjne – sprawę dotycząca zasiłku okresowego oraz sprawę dotycząca zasiłku celowego. W podstawach skargi kasacyjnej określono to naruszenia jako naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w żadnym jednak przypadku nie wykazując, iż takie, niewątpliwie wadliwe postępowanie organów administracji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda w uzasadnieniu tej skargi owo naruszenie określono jako naruszenie prawa materialnego, nie wskazując jednak precyzyjne czy miało ono nastąpić przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, co więcej, poza powołaniem art. 104 § 1 k.p.a., a więc w sposób niewątpliwy przepisu prawa procesowego, nie powołano żadnego przepisu, który miałby naruszyć Sąd, czy nawet organy administracji. Chociaż trzeba przyznać, iż formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazano m. in. na rat. 62 k.p.a.. Abstrahując od wspomnianych niedostatków skargi kasacyjnej, art. 62 k.p.a., który umożliwia wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących więcej niż jednej strony, i to tylko w przypadku, gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej, w oczywisty sposób nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Ani bowiem w sprawie nie występowały, co najmniej dwie strony, ani nie miała miejsce ta sama podstawa prawna rozstrzygania w sprawie zasiłku celowego i okresowego. Jednak jak już o tym była mowa, nie wskazano w skardze kasacyjnej, jaki wpływ na wynik sprawy miało rozstrzygnięcie jedną decyzją dwóch odrębnych spraw administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może w tym zakresie przeprowadzać własnych domniemań, czy ustaleń. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.