IV SA/Wa 2453/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Łukasz Krzycki C.V.S., Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2006r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III o pow. 58,36 ha, w tym 49,76 ha klasy II i 8,60 ha klasy III, położonych na terenie wsi J. gmina S., przewidzianych na cele zabudowy mieszkaniowej z infrastrukturą towarzyszącą w granicach określonych na załączniku graficznym (działki nr ewid. (...),(...) i (...)). Pozostałe natomiast grunty o pow. 53,74 ha na terenie wsi H. przedstawione do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, w ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wymagają zgody na taką zmianę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wnioskowane przez Wójta Gminy S. do zmiany przeznaczenia grunty rolne, stanowiące działki (...),(...) i (...), położone są w otwartej przestrzeni rolniczej, tworzą zwarty kompleks gruntów rolnych w większości klasy ll-giej, a więc o wysokim potencjale produkcyjnym i z uwagi na położenie w rejonie o korzystnym dla produkcji rolniczej warunkach przyrodniczo-glebowych powinny nadal pozostać w dotychczasowym użytkowaniu. Nadto przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Odnośnie gruntów we wsi H. organ stwierdził, że grunty te przeznaczone pod zalesienie nie wymagają zgody na taką zmianę ich przeznaczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części decyzji rozstrzygającej o działkach (...),(...) i (...) wniósł Wójt Gminy S. Odwołujący podkreślił, że przez wymienione działki przebiega trasa projektowanej obwodnicy miasta Z. co podzieli tenże kompleks rolny, a nadto teren ten zarezerwowano pod przebudowę drogi krajowej nr (...) na odcinku J. - H. Z tego powodu tereny wzdłuż przyszłej trasy zostaną zainwestowane pod usługi komercyjne, a pozostałe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Takie przeznaczenie gruntów pozwoliłoby na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy oraz miasta Z. Rozpatrując powyższy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) października 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że argumenty przedstawione we wniosku były mu znane przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem wnioskowane grunty wraz z przyległymi terenami tworzą rozległy zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni produkcyjnej. Poza tym zaliczone są do klas II-III, a zatem mają bardzo wysoką przydatność rolniczą. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy S., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów powołanych w jej podstawie prawnej oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Skarżący stwierdził, że wymóg przeznaczania gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej nie może być uwzględniony w wypadku Gminy S., bowiem na jej terenie znajdują się w przeważającej części gleby o klasie bonitacyjnej II i III. Grunty wskazane we wniosku są naturalnym zapleczem dla rozwoju Z. i na tym terenie nie występują inne grunty, które charakteryzowałyby się niższą jakością. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, a podstawę jej uwzględnienia stanowi naruszenie przez organ art. 77 i 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzja wydawana przez organ właściwy w sprawie ochrony gruntów leśnych i rolnych w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) ma charakter uznaniowy. Powołana ustawa jedynie w jednym zapisie odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Otóż art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących znaleźć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ, będzie stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdzenie organu, że przy wydawaniu decyzji były mu znane jakieś fakty i okoliczności, i zostały wzięte pod uwagę przy procedowaniu, bez wyczerpującego ich omówienia i odniesienia, należy uznać jako istotną wadę uzasadnienia. Ponadto organ administracji publicznej zobowiązany jest do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Inaczej rzecz ujmując organ w każdym wypadku winien podać przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Przy czym załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Niezależnie od wyżej przedstawionych uwag, a odnoszących się do orzeczeń o walorze uznaniowym, należy stwierdzić, że organ rozpoznając sprawę ponownie, wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działa jako organ zobligowany do powtórnego rozważenia wszelkich aspektów danej sprawy, również w kontekście zarzutów zawartych w tym wniosku, a nie tylko do skontrolowania prawidłowości pierwszej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Przede wszystkim ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za niepełne. Organ bowiem przy analizowaniu przesłanek podjęcia decyzji nie rozważył w uzasadnieniu istotnej okoliczności jaką jest planowana budowa i rozbudowa ciągów komunikacyjnych. Jedynie w uzasadnieniu drugiej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że fakt powyższy znany był mu przy wydawaniu pierwszej decyzji. Jakie natomiast miało to znaczenie przy podejmowaniu decyzji, nie jest wiadomym. Brak bowiem rozważań w tym przedmiocie uniemożliwia Sądowi jakąkolwiek kontrolę uznania administracyjnego. Stwierdzenie, że dana okoliczność była znana nie oznacza, że została oceniona i wzięta pod rozwagę przy procedowaniu, a także czy miała jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że Minister przede wszystkim ma obowiązek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Jednocześnie wskutek rozwoju cywilizacyjnego nieunikniony jest proces przekształcania charakteru tychże gruntów. Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności sprawy. Na tym właśnie polega decyzja uznaniowa, która wymaga niezwykle starannego i wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności, nie tylko w postępowaniu wyjaśniającym, lecz także w uzasadnieniu pisemnym rozstrzygnięcia. Minister uzasadniając swoje stanowisko przytoczył normę art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy, zgodnie z którym na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Następnie stwierdził, że tylko w wyjątkowych wypadkach możliwe jest przeznaczenie na taki cel gruntów lepszej jakości. Teza powyższa jest w pełni uprawniona. Jednakże winna zostać odniesiona do konkretnego przypadku, czego nie uczynił organ. W skardze Wójt Gminy podnosi, że na terenie gminy, którą zarządza znajdują się w przeważającej większości gleby II i III klasy bonitacyjnej. Organ twierdząc, że zmianie podlegają w pierwszej kolejności nieużytki, wyraził trafne co do zasady stanowisko. Nie ustalił jednakże jakiego rodzaju klasy bonitacyjne znajdują się na danym terenie i czy wobec tego wysoka jakość gruntów wyklucza jakiekolwiek zainwestowanie terenów na terenie tej gminy. A będzie to podyktowane koniecznością ochrony cennych produkcyjnie terenów. Tego rodzaju ustaleń nie poczyniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa w zakresie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastosuje się do poglądów wyrażonych w niniejszym wyroku. O kosztach nie orzeczono ze względu na brak stosownego wniosku w tym przedmiocie uprawnionego podmiotu. Pkt II natomiast wyroku znajduje uzasadnianie w normie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi