III SA/Wa 1097/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi N. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kwoty zwrotu z tytułu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę Wnioskiem z dnia 29 listopada 2004 r. N.W. – Skarżąca w rozpatrywanej sprawie, zwróciła się do Urzędu Pracy m.. W. o rozłożenie na raty jej zadłużenia wobec tego Urzędu w wysokości 22.733,50 zł i umożliwienie jej spłaty tych rat w kwotach po 50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wniosku powołała się na tragiczną sytuację materialną, w jakiej znajduje się wraz z dwunastoletnią córką. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, Prezydent m.. W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr[...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d) w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o promocji zatrudnienia", § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54), powoływanego dalej jako "rozporządzenie Rady Ministrów" oraz art. 104 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 oraz Nr 127, poz. 1087) odmówił rozłożenia na raty kwoty 22.733,50 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in., iż w związku z zarejestrowaniem się przez Skarżącą jednocześnie w dwóch urzędach pracy i uzyskaniem świadczeń na podstawie nieprawdziwych oświadczeń i sfałszowanych dokumentów została ona zobowiązana decyzjami z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W tej sytuacji wydanie decyzji o rozłożeniu na raty należności nie daje gwarancji spłaty i tym samym narażałoby interes społeczny z uwagi na bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zwróciła się z prośbą o przeanalizowanie jej trudnego położenia, w jakim znalazła się jako matka samotnie wychowująca dwunastoletnią córkę. Przyznała, iż w 2001 r. znajdując się w tragicznej sytuacji życiowej, osobistej i materialnej, po utracie pracy i odejściu ojca jej córki, posunęła się do ostateczności i nienależnie pobrała świadczenie z urzędu pracy w wysokości 22.733,50 zł. Wyjaśniła, iż to co zrobiła nie wypływało z chęci zysku, a było jedynie wynikiem rozpaczliwego położenia, w którym się znalazła. Teraz chce zwrócić ten zaciągnięty w urzędzie pracy dług i obiecywała czynić to systematycznie. Wskazała, iż obecnie pracuje w szkole podstawowej i otrzymuje miesięcznie 300 zł. Pieniądze te i dodatek do zasiłku rodzinnego dla matek samotnie wychowujących dzieci to jedyne pieniądze, którymi dysponuje. Na razie nie ma więc możliwości, aby zwracać dług w wyższych ratach niż 50 zł miesięcznie, jednakże zadeklarowała, że gdy tylko jej sytuacja materialna ulegnie poprawie, to przesyłane przez nią na rachunek urzędu pracy wpłaty będą wyższe. Wyjaśniła również, iż nie posiada żadnego majątku, ani nieruchomości i samochodu, zamieszkuje w mieszkaniu kwaterunkowym, którego najemcą jest jej 94-letnia matka. Odwołanie zakończyła oświadczeniem, w którym zobowiązała się do zwrotu całej kwoty i wpłacania rat, tak długo, aż pokryty zostanie cały dług. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. W.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda opisał, jak doszło do pobrania nienależnego świadczenia przez Skarżącą. Otóż w dniu 30 kwietnia 2001 r. zarejestrowała się ona jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w W. przy ul. G. otrzymując zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 554,30 zł. Następnie od dnia 29 maja 2001 r. zasiłek ten zastąpiony został świadczeniem przedemerytalnym w takiej samej wysokości. W dniu 14 czerwca 2002 r. Skarżąca zarejestrowała się równocześnie jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy w W. przy ul. C. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 22 czerwca 2002 r. w wysokości 572,10 zł miesięcznie na okres 6 miesięcy. W związku z wykryciem faktu jednoczesnego zarejestrowania się przez Skarżącą jako osoby bezrobotnej w dwóch urzędach pracy, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego wyszło na jaw, że podane przez Skarżącą okresy zatrudnienia w S. M. nie są zgodne ze stanem faktycznym, a ponadto w celu uzyskania świadczeń Skarżąca posługiwała się również nieprawdziwym świadectwem pracy. Decyzjami Prezydenta m. W. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz z dnia [...] lipca 2004 r. Skarżąca została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Przed złożeniem wniosku o rozłożenie na raty spłaty zadłużenia, który to wniosek zainicjował postępowanie w rozpatrywanej sprawie, Skarżąca ubiegała się jeszcze o umorzenie kwoty wynikającej z jednej z tych decyzji w wysokości 3.356,40 zł, jednakże jej wniosek w tym zakresie został załatwiony odmownie decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] października 2004 r. Odnośnie zaś złożonego przez Skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta m. W. odmawiającej rozłożenia na raty kwoty 22.733,50 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia Wojewoda M. wskazał na treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego z przepisu tego wynika, iż możliwość rozkładania na raty nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy, a zatem organy zatrudnienia nie mają ustawowego obowiązku, nawet przy zaistnieniu szczególnie uzasadnionych przesłanek, rozkładania na raty świadczenia nienależnego. Dlatego też uchylenie decyzji o odmowie rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia powinno mieć tylko miejsce w przypadkach naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wojewoda M., po przeanalizowaniu całości dokumentacji sprawy, nie stwierdził, aby organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji naruszył przepisy k.p.a., bądź ustawy o promocji zatrudnienia, a zatem zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze Skarżąca raz jeszcze zaapelowała o rozłożenie na raty jej długu wobec urzędu pracy, który chce spłacić. Ponownie opisała swoją dramatyczną sytuację życiową, która zmusiła ją do pobrania nienależnych świadczeń umożliwiających jej przetrwanie i zapewnienie utrzymania małoletniej córce. Wyjaśniła, że ojciec jej dziecka nie płacił alimentów, zaś ona pracowała jedynie na pół etatu w studiu fotograficznym, a w lutym 2001 r. utraciła także tę pracę. W urzędzie pracy, gdzie poszła zarejestrować się jako osoba bezrobotna powiedziano jej, że praca ta nie liczy się przy ubieganiu się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż wynagrodzenie, które otrzymywała było mniejsze niż wymagane ustawą. Pozostała więc z dnia na dzień bez środków do życia. Wskazała, że przegrała w sądzie sprawę w drugiej instancji o przywrócenie do pracy w D.[...]. Obecnie podjęła pracę za 450 zł brutto miesięcznie, a oprócz tego otrzymuje zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł i dodatek na dziecko w wysokości 170 zł, a ponadto pomaga jej w utrzymaniu matka staruszka, u której również zamieszkuje. Na zakończenie zadeklarowała, że chciałaby spłacić zadłużenie w ratach po 50 zł miesięcznie, jednakże decyzja Wojewody M., choć merytorycznie poprawna jest bezduszna i zamyka jej do tego drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. domagając się oddalenia skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia – art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.". Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do zastosowania powyższych przepisów i wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Zaskarżeniu do Sądu została poddana decyzja Wojewody M. w sprawie odmowy rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy. Zgodnie z art. 76. ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy rozpatrywana sprawa, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Przepisami tymi są uregulowania zawarte w wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15 poz. 148 z późn. zm.), rozporządzeniu Rady Ministrów. Stosownie do § 4 tego rozporządzenia w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi kierownicy państwowych jednostek budżetowych lub dysponenci części budżetowych, na wniosek dłużnika, mogą odroczyć termin spłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność całości lub części należności na raty biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes Skarbu Państwa. Analizując brzmienie powyższych przepisów, z których wynika, iż "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" bądź "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi" wskazany w nich organ "może", m.in. rozłożyć na raty płatność określonych należności, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie tak sformułowanych przepisów, mają charakter uznania administracyjnego. Użyte w treści tych przepisów pojęcia mają charakter niedookreślony, a ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje każdorazowo podejmujący rozstrzygnięcie uprawniony organ, w tym przypadku Prezydent m. W., a w postępowaniu odwoławczym Wojewoda M.. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do oceny okoliczności faktycznych występujących w danej sprawie, a więc uznania, że zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", który stwarzałby możliwość podjęcia pozytywnej dla zainteresowanego decyzji. Należy jednak również wskazać, iż w świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a prawem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Choć decyzje o rozłożeniu na raty nienależnie pobranych świadczeń oparte są na uznaniu administracyjnym, to organ podejmujący rozstrzygnięcie w tym zakresie, w przeciwieństwie do nie będących jednostkami sektora finansów publicznych wierzycieli cywilnoprawnych w stosunkach zobowiązaniowych, nie ma pełnej swobody w dysponowaniu należnością publicznoprawną i z tego punktu widzenia obok interesu dłużnika musi również uwzględniać interes Skarbu Państwa. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca wnosiła o rozłożenie na raty nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 22.733,50 zł., a Prezydent m. W. wniosku tego nie uwzględnił. Z treści wystąpień Skarżącej wynika, iż ma ona poczucie winy, iż doszło do sytuacji, w której pobrała nienależne świadczenia. Wyjaśnia jednak, iż było to spowodowane krytyczną sytuacją życiową, w której się znalazła i troską o zapewnienie bytu małoletniej córce. Podkreślenia wymaga także fakt, iż Skarżąca mimo ciężkiej sytuacji materialnej poczuwa się do obowiązku zwrotu pobranego świadczenia deklarując wpłaty w ratach wynoszących 50 zł miesięcznie. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, w tym sensie, iż organ odmawiając uwzględnienia wniosku Skarżącej nie kwestionował, iż znajduje się ona w niezwykle ciężkiej sytuacji materialnej, uznał jednak, że w tym przypadku rozłożenie na raty należności nie daje gwarancji ich spłaty i narażałoby interes społeczny z uwagi na uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy. Innymi słowy organ podejmujący rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie doszedł do wniosku, iż trudna sytuacja materialna Skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, który stwarzałby wystarczającą podstawę do rozłożenia na raty spłaty zadłużania. Oceniając zaskarżoną decyzję, w której zaakceptowano prawo upoważnionego organu, a więc Prezydenta m. W. do podjęcia w ramach uznania administracyjnego decyzji odmownej, trzeba również zwrócić uwagę, choć same organy bezpośrednio tego nie czynią, na zestawienie wielkości podlegającej zwrotowi kwoty i wysokości rat, które proponuje Skarżąca, a które i tak w obliczu jej sytuacji materialnej stanowią dla niej duże obciążenie. Wprawdzie propozycja dłużnika, co do wysokości i ilości rat nie jest co do zasady wiążąca dla organu, niemniej wysokość tych rat powinna być dostosowana do możliwości finansowych wnioskodawcy. W przeciwnym razie zastosowana ulga będzie ulga pozorną, a nie rzeczywistą, gdyż ustalone raty będą od samego początku niemożliwe do zapłacenia przez wnioskodawcę. Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż uwzględnienie propozycji Skarżącej, która realistycznie ocenia swoje aktualne możliwości płatnicze, co do wysokości proponowanych przez nią rat, oznaczałoby, iż okres ich spłaty wynosiłby prawie czterdzieści lat. Wprawdzie Skarżąca deklaruje również możliwość większych wpłat w przypadku poprawy swojej sytuacji finansowej, niemniej podejmowana decyzja musiałaby jednak uwzględniać jej obecną sytuację finansową. W tym stanie rzeczy trudno zarzucać organom wydającym decyzje w rozpatrywanej sprawie, iż obliczu takiej perspektywy czasowej, nie uznały za zasadne takiego sposobu rozwiązania zaistniałej sytuacji. Należy ponadto wskazać, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Dokonując w tym zakresie oceny wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji, należy stwierdzić, iż naruszają one przepis art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zawarte w nich uzasadnienia nie w pełni spełniają wymogi określone w tym przepisie, zwłaszcza co do uzasadnienia faktycznego decyzji. Trzeba również wskazać, iż organy prowadzące postępowanie nie wywiązały się z obowiązku nałożonego na nie na mocy art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organy nie prowadziły postępowania dowodowego, gdyż nie kwestionowały przedstawianych przez Skarżącą dokumentów potwierdzających jej trudną sytuację materialną. W ocenie Sądu, uwzględniając omówione wyżej, ramy prawnych możliwości działania organów wydających decyzje w tego typu sprawach, uznać należało, że wskazane wyżej uchybienia proceduralne, w tej konkretnej sprawie, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. "Wpływ istotny" to taki, który pozwala przyjąć, że gdyby naruszeń tych nie było, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Na zakończenie trzeba jeszcze dodać, iż zakres postępowania w niniejszej sprawie wyznaczony został treścią wniosku Skarżącej. Odmowne załatwienie tego wniosku, nie oznacza, iż kwestia dotycząca udzielenia "ulg" w spłacie nienależnie pobranego świadczenia nie może być już przedmiotem wniosków Skarżącej, czy też działań podejmowanych przez właściwe w sprawie organy z urzędu. Należy wreszcie wspomnieć, iż już po wydaniu zaskarżonej decyzji, nastąpiła zmiana stanu prawnego, obowiązująca od dnia 1 listopada 2005 r. (Dz. U z 2005 r., Nr 164, poz. 1366) i polegająca na nadaniu nowego brzmienia art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Pozostawiając uznaniowy charakter decyzji w sprawie odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń, czy też ich umorzenia w całości lub w części, określone zostały w sposób szczegółowy przesłanki, których spełnienie, stwarza możliwość zastosowania powyższych ulg w spłacie tych należności. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.