II FSK 1421/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia del. WSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca), Protokolant Ewelina Król, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezesa Głównego Urzędu Miar na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2434/05 w sprawie ze skargi Fabryki Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń "M." sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 20 czerwca 2005 r. (...) w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Głównego Urzędu Miar na rzecz Fabryki Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń "M." sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie III SA/Wa 2434/05, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Fabrykę Zintegrowanych Systemów Opomiarowania i Rozliczeń "M." Sp. z o.o., uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 20 czerwca 2005 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w B. z dnia 30 marca 2005 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. Organy odmówiły zasadności zarzutom Spółki i podtrzymały wniosek o prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w B., dotyczącego opłat za czynności legalizacji wodomierzy wykonane na zlecenie Spółki w okresie od 1 września 2004 r. do 28 października 2004 r. Organy wskazały, iż Spółka, po dokonaniu legalizacji wodomierzy przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w T. w dniach od 1 września do 28 października 2004 r., obowiązana była uiścić opłaty naliczone za powyższe czynności, w terminie 14 dni od daty otrzymania rachunku. Wysokość opłaty ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z 26 listopada 2002 r. w sprawie wysokości i trybu pobierania opłat za czynności organów administracji miar i podległych im urzędów /Dz.U. nr 207 poz. 1757 ze zm., dalej - rozporządzenie MF z 26 listopada 2002 r./, które zdaniem organów, nie zostało uchylone aż do zastąpienia go przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy /Dz.U. nr 229 poz. 2309, dalej - rozporządzenie MF z 14 października 2004 r./. W ocenie organów, konieczność uiszczenia opłat wynikała z art. 24 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach /Dz.U. 2004 nr 243 poz. 2441 ze zm./. W związku z powyższym, organy uznały za bezpodstawne pozostałe zarzuty Spółki, dotyczące niedopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 par. 1 pkt 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm., dalej - u.p.e.a./. Stwierdzono również brak przesłanek do umorzenia egzekucji na podstawie art. 59 par. 1 pkt 3 u.p.e.a, a także zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organów, bezpodstawny był także zarzut Spółki dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w B. naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie było zagadnienie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia tj. wykonania przez Okręgowy Urząd Miar w B. czynności legalizacyjnych wodomierzy, w okresie od 1 września do 28 października 2004 r., Okręgowy Urząd Miar w B., mógł określić wysokość opłat za wykonane tych czynności, na podstawie stawek ustalonych w rozporządzeniu MF z 26 listopada 2002 r. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem Spółki, rozporządzenie to obowiązywało do dnia 6 lipca 2004 r., natomiast w ocenie Prezesa Głównego Urzędu Miar - do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia MF z 14 października 2004 r., tj. do dnia 29 października 2004 r. Sąd I instancji powołując się na par. 32 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" /Dz.U. nr 100 poz. 908/ wskazał, iż rozporządzenie to nie zawiera wprost dyrektywy techniki prawodawczej, ale tworzącemu prawo przypomina o regule walidacyjnej, odnoszącej się do obowiązywania norm. Stwierdził, że skoro w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego, to podstawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśnił, iż przepis ten nie tylko określa warunki, jakim powinno odpowiadać upoważnienie ustawowe, ale jednocześnie pozwala ustalić przesłanki legalności aktu wykonawczego. Z kolei, jeżeli rozporządzenie nie spełnia któregokolwiek z tych warunków, to jest aktem sprzecznym z Konstytucją i nie może być uznane za akt obowiązujący. Ponadto, Sąd I instancji wskazał, iż akt wykonawczy należy uznać za nieobowiązujący, w sytuacji gdy nastąpi: uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany, uchylenie przepisu ustawy upoważniającego do wydania tego aktu wykonawczego lub też zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegającą na istotnej zmianie któregokolwiek z warunków dotyczących tego aktu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, iż ustawodawca w przepisie art. 5 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. - o zmianie ustawy - Prawo o miarach, niektórym aktom wykonawczym, wydanym na podstawie przepisów ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przedłużył moc prawną przewidując wyraźnie, jakie akty wykonawcze, pod jakimi warunkami i na jak długo pozostają w mocy, ale pominął akt wykonawczy wydany na podstawie art. 24 ustawy - Prawo o miarach z dnia 26 listopada 2002 r. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, gdy doszło do uchylenia ustawy, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchylono przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, taki akt traci moc obowiązującą, odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Ustawa z dnia 27 maja 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo o miarach weszła w życie z dniem 6 lipca 2004 r. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie budziło wątpliwości, że z tą właśnie datą utraciło moc rozporządzenia MF z 26 listopada 2002 r., wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu sprzed nowelizacji. Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż wyjątkowo, zgodnie z par. 33 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", uchylenie ustawy albo przepisu zawierającego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie będzie równoznaczne ze sprzecznością dotychczasowego aktu wykonawczego z nową ustawą lub dotychczasowym przepisem, gdy pojawi się zastępcza podstawa prawna. W stosunku do nowelizowanej ustawy taką podstawą był przepis art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o miarach. Sąd I instancji zauważył jednak, iż nie wskazano w nim, że przepisy rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo o miarach, w brzmieniu sprzed nowelizacji, zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, czyli do dnia wydania nowego rozporządzenia Ministra Finansów w tym przedmiocie, stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w nowo uchwalonym art. 24a ust. 4 ustawy zmieniającej ustawę - Prawo o miarach, tj. do dnia 29 października 2004 r. W ocenie Sądu I instancji, organy bezpodstawnie zastosowały rozporządzenia MF z dnia 26 listopada 2002 r. do naliczenia opłaty za czynności wykonane przez organ administracji miar, po dacie utraty przez nie mocy prawnej. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego tj. art. 59 par. 1 pkt 3 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego, jak również art. 33 par. 1 pkt 1, pkt 6, pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a., poprzez nieuznanie zarzutów Spółki, przedstawionych w postępowaniu egzekucyjnym. 3. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes Głównego Urzędu Miar zaskarżył w całości powołany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270, dalej - p.p.s.a./, poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, w sytuacji braku przesłanek uzasadniających uchylenie tych aktów, - naruszenie prawa materialnego, tj. par. 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej, uznał za nietrafne stanowisko Sądu I instancji, co do nieobowiązywania rozporządzenia MF z 26 listopada 2002 r., w okresie od 6 lipca do 28 października, tj. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie rozporządzenia MF z 14 października 2004 r. Zdaniem pełnomocnika organu, stanowisko to narusza przepis par. 32 ust. 2 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Uzasadniając powyższy pogląd, autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy - Prawo o miarach został objęty zmianami wynikającym z ustawy nowelizującej. Ustawodawca zmieniając dotychczasową treść ustawy - Prawo o miarach, nie sformułował żadnej normy, która w sposób wyraźny odnosiłaby się do rozporządzenia MF z 26 listopada 2002 r. Wskazał, iż art. 5 ustawy nowelizującej przewiduje jedynie, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 2, art. 9 i art. 14 ustawy wymienionej w art. 1 zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 5 ust. 2, art. 8 ust. 6, art. 9, art. 9a i art. 14 ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 30 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Podkreślił, iż rozporządzenie MF z 14 października 2004 r. weszło w życie w dniu 29 października 2004 r. W rozporządzeniu tym brak jest przepisu uchylającego rozporządzenia z 26 listopada 2002 r. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż w związku z tym, nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym skutkiem wejścia w życie ustawy nowelizującej było uchylenie przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie wysokości i trybu pobierania opłat. Ponadto, w ocenie pełnomocnika organu, rozporządzenie MF z 26 listopada 2002 r. nie utraciło mocy obowiązującej z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, tj. z dniem 6 lipca 2004 r., ponieważ zmianie nie uległ rodzaj aktu wykonawczego, podmiotem upoważnionym do wydania aktu wykonawczego pozostał ten sam organ - minister właściwy do spraw finansów publicznych, przedmiotem aktu wykonawczego wskazanym przez przepis upoważniający tak przed, jak i po nowelizacji ustawy - Prawo o miarach jest wysokość i tryb pobierania opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, zmiana wytycznych dotyczących aktu wykonawczego nie była radykalna i polegała przede wszystkim na ich uszczegółowieniu. Autor skargi kasacyjnej, za nieuzasadnione uznał również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym niewskazanie w art. 5 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o miarach, że do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, rozporządzenie wydane na podstawie art. 24 ustawy nowelizowanej zachowuje moc, przesądza o utracie mocy obowiązującej rozporządzenia MF z 26 listopada 2002 r. Zdaniem pełnomocnika organu, wnioskowanie z przeciwieństwa jest dopuszczalne jedynie pod warunkiem, że jego rezultaty nie pozostają w sprzeczności z regułami konstytucyjnymi, wykładnią systemową i celowościową. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zastosowanie wnioskowania tego rodzaju w przedmiotowej sprawie naruszałoby zakaz wykładni prowadzącej do luk w prawie, co byłoby nieuniknione w związku z niewydaniem rozporządzenia o opłatach. Wnioskowanie z przeciwieństwa uniemożliwiłoby także osiągnięcie zamierzonych przez ustawodawcę celów tj. pobiera opłat za czynności organów administracji miar oraz kłóciłoby się z założeniem racjonalności ustawodawcy. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki w pełni zgodził się z rozstrzygnięciem podjętym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z 14 czerwca 2006 r. oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zażaleniu wniesionym do Prezesa Głównego Urzędu Miar oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 5. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw wobec tego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż istotnym elementem skargi kasacyjnej są jej podstawy oraz zarzuty, jak również ich uzasadnienie. Decydują one o charakterze tego środka zaskarżenia oraz wyznaczają jego granice. Mają one, w zasadzie, charakter wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, co wynika z art. 183 par. 1 p.p.s.a. W związku z treścią tego przepisu, Sąd kasacyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i tym samym nie jest uprawniony do rozszerzenia lub uzupełnienia powołanych przez skarżącego podstaw kasacyjnych oraz zarzutów. Rozpoznając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych, które dotyczą naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania. Ich rozpatrzenie poprzedzać musi rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego. Nie można bowiem opierać skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego lub jego niewłaściwego zastosowania przez sąd I instancji, zanim nie rozpatrzy się zarzutów naruszenia przez ten sąd norm postępowania, na podstawie których dokonuje się sądowa kontrola ocen faktycznych postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie to polegało na uchyleniu postanowień organu I i II instancji, w sytuacji braku przesłanek uzasadniających ich uchylenie. Powyższy zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy za bezzasadny. W pierwszej kolejności podkreślić bowiem trzeba, iż podstawę prawną wydania zaskarżonego wyroku stanowił jedynie przepis art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć przepisu art. 145 par. 1 pkt 2 p.p.s.a., który nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia. Z drugiej strony, gdyby nawet uznać, iż pełnomocnik organu jedynie omyłkowo, jako podstawę naruszenia przepisów postępowania wskazał przepis art. 145 par. 1 pkt 2, zamiast przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., to i tak zarzutu tego nie można by było uznać za prawidłowo sformułowany, a tym samym skuteczny. Autor skargi kasacyjnej nie podał bowiem, przywołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, ani na ile naruszenie to mogło wpłynąć na wynik sprawy, tj. nie uzasadnił podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony więc został możliwości odniesienia się do powyższego zarzutu. Jako drugą podstawę kasacyjną, pełnomocnik organu wskazał naruszenie prawa materialnego, tj. par. 32 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony. Przede wszystkim, przepis, którego naruszenie podnosi autor skargi kasacyjnej, nie jest przepisem prawa materialnego, nie może więc być powoływany w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Regulacja prawna par. 32 powołanego rozporządzenia ma charakter /swoistej/ reguły interpretacyjnej i służy jedynie do oceny skutków prawnych czynności i zdarzeń legislacyjnych, polegających na uchyleniu bądź zmianie określonych aktów prawnych; nie wynikają z niej niewątpliwie jakiekolwiek prawa i/lub obowiązki dla podmiotów prawa, w tym strony postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd I instancji, podczas kontroli badania legalności zaskarżonych postanowień, nie stosował wymienionego przepisu, a więc w tym aspekcie nie mógł go naruszyć. Sąd przeprowadził wprawdzie wykładnię przywoływanego zapisu prawnego, jednakże był to wyłącznie środek do interpretacji i końcowej oceny zastosowania tych norm prawa, które stanowiły podstawę prawną kwestionowanych w postępowaniu sądowym aktów postępowania administracyjnego; zarzut błędnej wykładni par. 32 /cyt./ rozporządzenia nie został też /zresztą/ sformułowany, przedstawiony i uzasadniony w skardze kasacyjnej. Podkreślić przede wszystkim należy, że Sąd I instancji badając legalność zaskarżonych postanowień kontrolował prawidłowość zastosowania przez organy administracji określonych przepisów u.p.e.a. Konsekwencją tej oceny było stwierdzenie naruszenia - w zrealizowanym trybie prawnym z art. 34 u.p.e.a. - przepisów art. 59 par. 1 pkt 3 oraz art. 33 par. 1 pkt 1 pkt 6, pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a. W tym zakresie ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie została jednak zakwestionowana adekwatnymi do podstaw i przedmiotu zaskarżonego wyroku zarzutami kasacyjnymi spełniającymi wymogi wynikające z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., a więc, wobec treści przywoływanego na wstępie niniejszych rozważań unormowania art. 183 par. 1 p.p.s.a., nie mogła stać się ona przedmiotem merytorycznej kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.