II SA/Kr 1558/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...] .2003r., Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] nałożono na przedsiębiorstwo [...]. W. w [...] karę pieniężną na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) - za naruszenie przepisu art. 87 ust. 1 tej ustawy, tj. "wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (brak wpisu godzin)" - w wysokości [...] zł. Z protokołu kontroli wynika, że pojazd ten stanowił własność S. W., a okazana kontrolującemu karta opłaty nr [...] nie zawierała wpisu odnośnie godzin. Od decyzji tej odwołał się S. W. (według informacji Komendy Miejskiej Policji w [...] z k. [...] - współwłaściciel przedsiębiorstwa [...] który podkreślił, że w dniu kontroli [...] 2003r. posiadał ważną kartę opłaty - siedmiodniową nr [...], ważną od dnia [...] 2003r. do [...].2003r., w której brak było jedynie wpisu godzin, który to brak motywował dotychczasowym posiadaniem kart opłat miesięcznych, w których sposób wypełniania był inny. W wyniku odwołania S. W. od decyzji organu I instancji [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podając jako podstawę § 5 ust. 3 w związku z § 5 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.). Decyzję tę zaskarżył S. W., który w skardze podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu, a nadto podkreślił, "zakupiona karta została uzupełniona przez pracownika poczty, który wpisał numer rejestracyjny pojazdu oraz datę ważności karty", a na odwrocie karty znajduje się stosowny datownik. Zaznaczył, że karta nie była poprawiana, ani wypełniona nieczytelnie, a została uzupełniona o godziny na polecenie funkcjonariusza dokonującego kontroli i w jego obecności. Podniósł też, że kartę opłaty posiadał i stosowna kwota wpłynęła do Skarbu Państwa w dniu [...] 2003r. (zgodnie z datą zakupu podaną na drugiej stronie karty), a jedynym mankamentem był brak wpisu godzin. Skarżący zauważył, że przed uzupełnieniem godzin w rubryce "ważna od..." widniała data [...] .2003", a w rubryce "ważna do.." - data "[...] 2003", a to oznacza, że nie można było przedłużyć okresu ważności karty ponad te daty, gdyż wpisany czas ważności obejmował łącznie 7 dni. Zdaniem skarżącego - z treści wypełnionej karty wynika, że nie miał on zamiaru oszukać Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny II instancji - wniósł o jej oddalenie i przedstawił argumenty - jak w zaskarżonej decyzji podkreślając, że sformułowanie powołanych w decyzji przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej nie daje możliwości kształtowania kary zależnie od okoliczności ich naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone przed tą datą, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153, póz. 1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § l p.p.s.a. sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi - zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - skarga jest uzasadniona. Przy rozpoznaniu skargi wyłoniły się dwa zasadnicze problemy, których wyjaśnienie winno wpłynąć na uznanie przez organy administracyjne braku podstawy faktycznej i prawnej do zastosowania wobec przedsiębiorstwa [...] kary pieniężnej, nałożonej w wyniku kontroli w dniu [...].2003r. Po pierwsze - nie sposób nie zauważyć braku delegacji ustawowej do określenia przez organ wykonawczy w rozporządzeniu wykonawczym sposobu wypełnienia karty opłaty dobowej, czy siedmiodniowej i braku delegacji ustawowej do wprowadzenia w akcie wykonawczym kar za wypełnienie tych kart niezgodnie z określeniem wypełnienia jej wprowadzonym w tym akcie wykonawczym. Zdaniem Sądu - należy zwrócić uwagę na treść przepisów obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 z późn. zm.) stanowi w art. 42 ust. 1: "Przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (...) ", a w art. 42 ust. 3: " Opłata, o której mowa w ust. l, może być w szczególności wnoszona w: 1) jednostce, o której mowa w art. 17 ust. 2, 2) granicznych urzędach celnych, 3) urzędach celnych wewnątrz kraju, 4) stacjach benzynowych (...), 5) polskich organizacjach zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym (...)", przy czym Sąd zauważa, że jednostka, o której mowa w art. 17 ust. 2 to jednostka Poczty Polskiej. Z kolei art. 42 ust. 7 w/w ustawy brzmi: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres półroczny lub roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty." W oparciu o tę delegację ustawową zostało wydane Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.), które oprócz określenia rodzaju opłat (dobowej, siedmiodniowej, miesięcznej, półrocznej i rocznej), stawek opłat (w złotych) określonych w zależności od przejazdu pojazdu po drogach krajowych, jego rodzaju, dopuszczalnej masy całkowitej oraz liczby osi i emisji spalin (zgodnie z warunkami określonymi w art. 42 ust. 2 cyt. ustawy o transporcie drogowym), trybu wnoszenia opłaty przez nabycie karty opłaty i sposobu rozliczenia opłaty półrocznej i rocznej w przypadku jej niewykorzystania, a także określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty - dodatkowo określiło w § 5 sposób wypełnienia karty wprowadzając w ust. 6 tego § 5 nową podstawę penalizacji, tj. nowe zdarzenie podlegające karze, a polegające na niewypełnieniu karty w sposób określony w tym § 5: " § 5 1. Kartę opłaty wypełnia jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej i siedmiodniowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę, o którym mowa w § 3, w terminie: 1) 7 dni - od daty wydania karty opłaty dobowej, 2) 14 dni - od daty wydania karty opłaty siedmiodniowej. 3. Kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego (...). 4. Termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinien być oznaczony dwiema cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. 5. W przypadku wypełnienia karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane. 6. Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i ust. 3-5, a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty." Nie budzi wątpliwości Sądu stwierdzenie w ust. 6 tego § 5, że karta opłaty niewypełniona lub zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu, gdyż dokumenty z natury rzeczy nie mogą potwierdzać czegoś, co nie jest jasno w nich określone przez wpisanie bez poprawek, a które to poprawki sugerują sfałszowanie dokumentu. Już samo pojęcie dokumentu jako "aktu w celu stwierdzenia czegoś", "dowodu, świadectwa prawdziwości faktu " (wg Słownik Języka Polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka, tom pierwszy A-K, Wyd. PWN W-wa 1988r.) wskazuje na brak możliwości posługiwania się dokumentem bez jego uzupełnienia o dane, które ma stwierdzić, czy dokumentem zawierającym poprawki. Natomiast niedopuszczalnym jest - zdaniem Sądu - wprowadzenie w akcie wykonawczym karalności czynu, którego akt wyższego rzędu, jakim jest ustawa nie tylko nie uznał za zabroniony, ale i nie udzielił upoważnienia organowi wykonawczemu do wprowadzenia jego penalizacji. Skoro więc - zdaniem Sądu - ustawodawca w delegacji ustawowej art. 42 ust. 7 cyt. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie upoważnił organu wykonawczego do określenia sposobu wypełnienia karty opłaty, to tym samym nie mógł upoważnić tego organu do wprowadzenia kary za wypełnienie karty w inny sposób, niż określił to organ wykonawczy w tym akcie wykonawczym, jeśli tylko z dokonanego sposobu wypełnienia karty wynika w sposób nie budzący wątpliwości okres jej ważności. Po drugie - należy zauważyć, że w dniu kontroli - w dniu [...].2003r. karta opłaty siedmiodniowej była ważna, gdyż obejmowała okres od [...] 2003r. do [...].2003r., w którym mieścił się dzień kontroli i w karcie siedmiodniowej wpisano okres ważności tylko i wyłącznie 7 dni, tj. 7 kolejnych dób po 24 godziny . Wpis "od [...] 2003r. do [...] 2003r. obejmuje tylko i wyłącznie dni: l dzień) [...].2003r., 2 dzień) [...] 2003r., 3 dzień) [...] .2003r., 4 dzień) [...] .2003r., 5 dzień) [...].2003r., 6 dzień) [...].2003r. i 7 dzień) [...] 2003r. Należy podkreślić - zdaniem Sądu, że zwłaszcza w przypadku kart opłat dobowych i siedmiodniowych - istotą karty opłat jest stwierdzenie w niej uiszczenia opłaty dobowej za 1 dobę wynoszącą 24 godziny od początku do końca ważności karty i opłaty tygodniowej za 7 kolejnych dni, tj. 7 kolejnych dób po 24 godziny każda. Wynika z powyższego, że wpis w karcie opłaty skarżącego dat ważności "od [...].2003r. do [...].2003r." oznacza, że karta była ważna przez 7 kolejnych dni już choćby tylko przez oznaczenie dat, a wpisanie jakichkolwiek godzin do wypełnionej karty siedmiodniowej datami ważności: "od [...].2003r. do [...].2003r." spowodowałoby (i spowodowało po poleceniu funkcjonariusza do uzupełnienia karty o godziny) brak możliwości wykorzystania karty w ciągu kolejnych 7-miu dób (każda po 24 godziny), a więc brak możliwości jej wykorzystania zgodnie z jej przeznaczeniem i opłatą poniesioną przez skarżącego. Dla jasności wywodów należy zwrócić uwagę, że tylko oznaczenie końca ważności tej karty datą [...].2003r. (co w tym wypadku nie miało miejsca) powodowałoby - w przypadku nie wpisania godzin ważności karty, choćby tylko godziny początkowej -możliwość wykorzystania jej ponad 7 dni i istotnie w sytuacji kontroli dokonywanej w dniu [...].2003. lub w dniu [...] 2003r.można byłoby mówić o braku ważności karty, w której nie uwidoczniono godzin jej ważności (choćby tylko początkowej lub końcowej). Tak więc przy wpisaniu daty ważności od [...].2003r. do [...].2003r. była ona ważna nie tylko w dniu kontroli tj. [...] 2003r., ale w całym okresie od [...].2003r. - godz. 00.00 do dnia [...] 2003r. godz. 24.00, przy czym oznaczanie godziny początkowej jako 00.00 i końcowej jako 24.00 nosi w sobie pewien rodzaj abstrakcji, co może stanowić swoistą "pułapkę" zarówno dla obywatela jak i dla dokonującego kontroli ważności karty przedstawiciela organu administracji. Na takie trudności jednoznacznie wskazuje sposób dalszego uzupełnienia przedmiotowej karty w dniu [...].2003r. na polecenie i w obecności funkcjonariusza (k. [...] akt administracyjnych), a mianowicie po słowach "ważna od [...].2003..." dopisano w rubryce godz. "01", a w dwu rubrykach ozn. jako Min: "00" i "00", natomiast po słowach "ważna do [...] 2003..." dopisano w rubryce godz. także "01" i w obu rubrykach oznaczonych Min: "00" i "00". W ten sposób czas ważności karty siedmiodniowej został skrócony do 6 dni (sześciu kolejnych dób): 1) od [...] 2003r. godz. 01.00 do 24.04.2003r. godz. 01.00, 2) do [...] 2003r. godz. 01.00, 3) do [...] 2003r. godz. 01.00, 4) do [...] 2003r. godz. 01.00, 5) do [...].2003r godz. 01.00. i 6) do [...] .2003r. godz. 01.00, a dla takiego skrócenia ważności karty opłaty siedmiodniowej brak podstawy prawnej. Sąd zwraca nadto uwagę, że w sytuacji powierzenia, co do zasady - obowiązku wypełnienia karty opłaty jednostce, o której mowa w art. 42 ust. 3 cyt. ustawy o transporcie drogowym (zgodnie z § 5 ust. l w/w Rozporządzenia) i faktycznego wpisania przez pracownika tej jednostki (pracownika poczty, co nie jest kwestionowane) daty ważności na karcie opłaty siedmiodniowej: "od [...].2003r. do [...].2003r." - wpisanie jakichkolwiek godzin nie miało żadnego znaczenia dla ważności karty przez 7 dni określonych w tej karcie datami (z wpisanymi włącznie). Podobnie, co Sąd zauważa, w przypadku karty dobowej wpisanie daty ważności karty tylko przez wpisanie dat np.: "ważna od [...] 2002 do [...].2002" powoduje jednoznaczne przyjęcie obowiązywania karty tylko i wyłącznie w całym dniu [...].2002 - od godz. 00.00 do godz. 24.00 (a wpisanie ważna od [...].2002 godz. 04.00 do 12.10.2002 może oznaczać tylko i wyłącznie obowiązywanie karty do końca dnia [...] 2002r., w więc skrócenie jej obowiązywania do 20 godzin, zamiast 24 godzin, za który to czas uiszczono opłatę). Mając powyższe na względzie - zdaniem Sądu - nie można uznać za brak opłaty okazaną kartę, która w chwili dokonania kontroli była ważna, gdyż kontrola była prowadzona w okresie ważności ujawnionym w karcie, a jedynie sama karta została wypełniona tylko częściowo, jednak w sposób wskazujący na jej ważność zarówno w chwili kontroli jak i tylko i wyłącznie w okresie dni zgodnym z rodzajem karty, za który to okres ważności faktycznie dokonano opłaty. Z tego powodów wskazanych wyżej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.05.2004r., sygn. akt II SA 4139/02 (opubl. LEX nr 148921), a stwierdzającego, że "przepisy § 5 ust. 6 i § 4 u st. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 200Ir. w sprawie uiszczenia przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. z 2001r. Nr 150, poz. 1684 z późn. zm.) wyłączają możliwość swobodnej interpretacji karty opłaty drogowej przez osoby kontrolujące. Inspektorzy nie mają uprawnień do dokonywania interpretacji zapisów dokonanych na wadliwie wypełnionej karcie opłaty drogowej, do kiedy była ważna, szczególnie w sytuacji, kiedy nie były wypełnione wszystkie rubryki poprzez nie wpisanie godziny." Odnosząc się nadto do kwestii interpretacji karty opłaty - Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że nie wymaga interpretacji ani pojęcie "doby", ani pojęcie "siedmiu dni", zwłaszcza w sytuacji, gdy wpisana jest data ważności "od - do" obejmująca w przypadku doby 1 dzień, a w przypadku "siedmiu dni" - faktycznie dni siedem, albo w przypadku karty dobowej wpisano daty "od - do" obejmujące daty dwóch po sobie następujących dni i jednocześnie choćby przy jednej z nich wpisano godzinę rozpoczęcia lub końca ważności karty, a w przypadku karty siedmiodniowej datę rozpoczynającą ważność i drugą datę końca ważności za 7 dni od poprzedniej także przy jednoczesnym wpisaniu godziny rozpoczęcia ważności lub końca ważności karty. Z tego względu nie można też mówić o "konieczności dokonywania interpretacji zapisów" dokonanych na karcie, jeśli tylko dla przeciętnego obywatela zapis karty (nie noszący poprawek) wskazuje na jej ważność: w przypadku karty dobowej na konkretną dobę (24 godziny), a w przypadku siedmiodniowej na konkretne 7 dni (7 po sobie następujących dób). Sąd nadto podkreśla, że wypełnienie karty dobowej na czas krótszy niż doba, a siedmiodniowej na okres krótszy niż siedem dni, nie pozbawia tych kart ich ważności, ale tylko w tym krótszym okresie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który stanowił podstawę wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu: "Kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez uiszczenia opłat za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej (...)", a według art. 87 ust. 1 tej ustawy: " Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego (...), jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli (...), dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych (...). " Mając na względzie stanowisko zajęte przez Sąd orzekający w tej sprawie -należy stwierdzić, że skarżący przedsiębiorca w chwili kontroli w dniu [...].2003r. uiścił opłatę za przejazd po drogach krajowych i przedstawił do kontroli ważną kartę opłaty siedmiodniowej. W oparciu o powyższe - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie powołanych przepisów oraz art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji i orzekł - jak w pkt I wyroku, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane -jak w pkt. II wyroku.