I SA/Wa 1850/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Rady Synodalnej Kościoła [...] w R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego kościelnej osoby prawnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Rady Synodalnej Kościoła [...] w R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Kościoła [...] w R. o dopuszczenie Kościoła [...] w R. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych P. [...] Kościoła [...] w R., odmówił uznania Kościoła [...] w R. za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych P. [...] Kościoła [...] w R.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 8 marca 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako organu rejestrowego, wpłynął wniosek o wpis do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych P. [...]Kościoła w R.. Wnioskiem z dnia 23 maja 2006 r. Kościół [...] w R. zgłosił udział, jako strona, w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisu do wyżej wymienionego rejestru P. [...] Kościoła [...] w R.. Wniosek oparty został na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 482 ze. zm.), zgodnie z którym Kościół [...] w R. pozostaje w jedności wiary i moralności z P. [...] Kościołem [...] w S. i K. Odpowiadając na wezwania Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2006 r. oraz 23 czerwca 2006 r. o sprecyzowanie podstawy prawnej wniosku i wskazanie przepisów prawa materialnego uzasadniających interes prawny Kościoła [...] w R. w toczącym się postępowaniu o wpis P. [...] Kościoła [...] w R., Kościół [...] w R. w pismach z dnia 7 czerwca i 7 lipca 2006 r., jako podstawę prawną żądania, wskazał dodatkowo art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 24 w związku z art. 45 Kodeksu cywilnego, a także art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Kościoła [...] w R., Kościół ten "...pozostaje w jedności wiary i moralności z P. [...] Kościołem [...] w S. i K. Zatem Kościół [...] w R. ma interes prawny w ochronie nazwy P. [...] Kościoła [...] (chociażby z dodaniem «w R.» niechroniącym przed traktowaniem go jako rzekomej ekspozytury Kościoła w S.) przed posługiwaniem się nią przez osoby nieupoważnione i w przestrzeganiu ustalonej pomiędzy obydwoma Kościołami zasady, że każdy z nich nie działa w państwie będącym terytorium drugiego Kościoła". Przepisem materialnym jest także art. 24 w związku z art. 45 Kodeksu cywilnego, bowiem "...metody stosowane przez J. i T. R. pozwalają z całą pewnością przyjąć, że wniosek o rejestrację rzekomego P. [...] Kościoła [...] zawiera treści naruszające chronione przez te przepisy dobra osobiste zarówno Kościoła [...] w R., jak i P. [...] Kościoła [...] w S. i K. Udowodnienie tego będzie możliwe dopiero po zapoznaniu się z treścią wniosku o rejestrację. Działanie Kościoła [...] w R. jako strony w toku postępowania administracyjnego stanowi «realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej». (...) Udowodnienie naruszenia możliwe będzie dopiero po zapoznaniu się z treścią wniosku o rejestrację. Jednak nasuwa się tu analogia z tym, że do dopuszczenia w charakterze strony do postępowania osoby posiadającej działkę w sferze domniemanych uciążliwości stwarzanych dla otoczenia przez projektowaną inwestycję wystarczy subiektywne przekonanie tej osoby, że takie uciążliwości nastąpią. (...) Trzecim przepisem materialnym jest art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przewidujący ochronę prawną własności. Wnioskodawcy "rejestracji rzekomego P. [...] Kościoła [...] zapewne podają jako siedzibę tego Kościoła nieruchomość w W. przy ul. [...], chociaż nie mają żadnego prawa do korzystania z tej nieruchomości. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - nieruchomość była we władaniu Parafii D. Kościoła [...] w W. Na podstawie art. 33 ust. 1 tej ustawy stała się ona własnością tej Parafii, mimo iż zobowiązany do tego ówczesny proboszcz tej Parafii T. R. celowo nie dopełnił formalności przewidzianych w ust. 2 i 3 tego art. 33. Parafia uzyskała bowiem tę własność z mocy prawa, a dopełnienie formalności miało charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Po zniesieniu Parafii D. decyzją Rady Synodalnej Kościoła [...] w R. z dnia [...] lipca 2005 r. nieruchomość przeszła na własność Kościoła [...] jako całości, a to na podstawie art. 31 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. Kościół nie upoważnił nikogo do ulokowania się w tej nieruchomości". Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji argumenty Kościoła [...] w R. nie mogą być uwzględnione. Ochrona nazwy Kościoła nie wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., bowiem zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze. zm.) kościół lub inny związek wyznaniowy - ubiegający się o wpis do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych powinien posiadać nazwę różną od nazw innych organizacji. Tak więc badanie przez organ rejestrowy, na podstawie tego ostatnio cytowanego przepisu, nazwy kościoła lub innego związku wyznaniowego ubiegającego się o wpis do Rejestru następuje z urzędu. Z powyższych względów, Minister uznał także za nietrafny argument naruszenia dóbr osobistych, o których mowa w art. 24 Kodeksu cywilnego, bowiem żądań z tego przepisu można dochodzić przed sądem powszechnym. Wyżej wymienione argumenty nie mogą być uwzględnione także z tego powodu, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych odbywa się na podstawie przepisów cytowanej wcześniej ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374). Ponadto, jako chybiony, został uznany zarzut naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym między innymi własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej - bowiem w toku postępowania, prowadzonego na podstawie wyżej wymienionej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r., nie ma możliwości regulowania spraw majątkowych kościołów i innych związków wyznaniowych. Zdaniem organu, powołanie się przez Kościół [...] w R. na art. 24 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dowodzi jedynie tego, że Kościół ten ma w popieraniu swojego wniosku wyłącznie interes faktyczny. W pouczeniu postanowienia wskazano, że na postanowienie nie służy zażalenie, jednakże, w przypadku jego niezgodności z prawem, postanowienie to może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skargę wnosi się po uprzednim pisemnym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli odpowiedź nie zostanie udzielona, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Na postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2006 r., nr [...] skargę wniosła Rada Synodalna Kościoła [...] w R., reprezentowana przez W. W. Przewodniczącego Rady Synodalnej, Zwierzchnika Kościoła [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędnie i na niekorzyść skarżącego zinterpretowano jego interes prawny do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie o rejestrację nowego związku wyznaniowego pod nazwą "P. [...] Kościół w R.", która jest próbą legalizacji działalności byłego księdza wykluczonego z Kościoła [...]. Zdaniem strony skarżącej okolicznością uzasadniającą, przyznanie praw strony, w rozumieniu art. 28 kpa, jest próba posiłkowania się przez wnioskodawców nazwą: "P. [...] Kościół w R.". Niespornym jest fakt, że nazwa "P. [...] Kościół", od [...] lat - łączy się wyłącznie z P. [...] Kościołem, działającym na terytorium S. i K. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego - Kościół [[...]] pozostaje w jedności wiary i moralności z P. [...] Kościołem w S. i K." A zatem – zdaniem strony skarżącej - Rzeczpospolita Polska w tym akcie rangi ustawowej uznała jedność doktrynalną obu Kościołów. Ponadto wskazano, że wnioskodawcy, zabiegający o rejestrację związku wyznaniowego pod nazwą "P. [...] Kościół w R.", nigdy nie otrzymali niezbędnej w takim przypadku misji kanonicznej. Działania ich są, zatem z prawno-kanonicznego punktu widzenia nielegalne. Strona skarżąca podkreśliła, że Kościół [...] nie kwestionował i nie kwestionuje prawa wnioskodawców do zarejestrowania nowego związku wyznaniowego, ale pod własną, a nie obcą nazwą, a także w siedzibie, do której mają tytuł prawny, a nie w tej, którą uzyskali w drodze zaboru mienia stanowiącego własność Kościoła [...] w R.. Do akt sprawy wpłynęło także pismo strony skarżącej z dnia 18 stycznia 2007 r., w którym zwróciła uwagę na nieprawidłowości postępowania administracyjnego toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych P. [...] Kościoła [...] w R.. Ponadto wskazano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji lub postanowienia rozstrzygającego wyłącznie o braku statusu strony u podmiotu żądającego działania organu administracji publicznej, a w konsekwencji tego pozbawione podstaw prawnych jest także pouczenie o zasadach i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że nie został wyczerpany tryb zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane bez podstawy prawnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jako podstawę prawną postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu strony skarżącej, wskazał przepis art. 123 k.p.a. Jest to przepis zawierający pojęcie procesowe postanowienia, co oznacza, że nie może on być właściwą podstawą prawną dla rozstrzygnięcia ustalającego, czy żądanie pochodzi od strony. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego, i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, Matan A. [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wskazuje się także, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615). Podobne stanowisko prezentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 1986 r., ONSA 1987 r. Nr 2, poz. 46, w którym Sąd wyraził pogląd, iż "przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną). Wskazać również należy, że jeżeli w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, strona nie brała udziału bez własnej winy służy jej prawo żądania wznowienia postępowania. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób wadliwy, postanowieniem wstępnym, rozstrzygnął o braku przymiotu strony przez Kościół [...] w R., zamiast rozstrzygnąć rzecz w formie decyzji. Zagadnienie formy aktu organu administracji publicznej o uznaniu względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego ma, bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony praw jednostki, której powinno się zapewnić możliwość obrony poprzez uruchomienie weryfikacji aktu za pomocą określonych środków zaskarżenia. Z powodu wyżej wskazanego naruszenia prawa przez organ, sąd nie zajmował się na tym etapie kwestią posiadania przez Kościół [...] w R. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych P. [...] Kościoła [...] w R.. Wyjaśnienia również wymaga kwestia rozpatrzenia sprawy przez sąd pomimo niewyczerpania przez stronę środków zaskarżenia wskazanych jej w pouczeniu w postanowieniu. W ocenie sądu niezastosowanie się przez stronę do pouczenia w postanowieniu, nie skutkuje odrzuceniem skargi, gdyż błędne pouczenie nie może szkodzić stronie. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.