I OSK 866/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 1 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.M., S.M. i D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1232/06 w sprawie ze skargi Gminy Wiżajny na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy Wiżajny na rzecz T.M., S.M. i D.P. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1232/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy Wiżajny, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] lutego 2005 r., którymi stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Suwalskiego z dnia [...] lutego 1991 r. nr [...], w części dot. komunalizacji na rzecz Gminy Wiżajny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie D.J. o pow. 1500 m2. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wystąpili T.M., R.M., S.M., D.P., A.R., wskazując, że działka nr [...], oznaczona jako droga, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż była integralną częścią nieruchomości "Majętność Ziemska J.", a następnie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego A.N. – ich poprzednika prawnego i była obciążona służebnością przejazdu do działek innych właścicieli. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że działka nr [...] od 1966 r. w ewidencji gruntów była wpisana na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych, jednak nie było żadnych innych dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa, natomiast wnioskodawcy przedstawili dokumenty, z których wynika, że działka nr [...], uprzednio oznaczona jako nr [...] wchodziła w skład ww. nieruchomości "Majętności Ziemskiej J." i nie było w niej żadnych wpisów w KW Lit. [...] ani w załączonym do niej zbiorze dokumentów, pozwalających ustalić przejęcie tej działki na Skarb Państwa. Te ustalenia doprowadziły Ministra do wniosku, iż nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, zatem nie mogła podlegać komunalizacji. Wójt Gminy Wiżajny wskazywał, że z dokumentacji dot. Folwarku J. wynika, że na zniesienie służebności obciążających dobra ziemskie J. posiadaczom "osad tabelowych" przekazane zostały parcele łąkowe na półwyspie, a droga nr [...] oznaczona jako grunty włościan, nie wchodziła w skład "Majętności Ziemskiej J.". Nieruchomości na półwyspie zostały zbyte przez Skarb Państwa na rzecz osób fizycznych, a z protokółu stanu władania gruntami z 1965 r. wynika, że to Skarb Państwa posiada działkę nr [...], obecnie [...], zatem wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie mają tytułu prawnego do nieruchomości i nie mogą być stroną postępowania komunalizacyjnego. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: W przypadku gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma się toczyć na wniosek, obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od podmiotu będącego stroną postępowania, jest to bowiem jeden z warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego. Komunalizacja mienia prowadzona w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. reguluje stosunki własnościowe pomiędzy Skarbem Państwa a gminą i te podmioty są stronami postępowania komunalizacyjnego. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania nadzorczego badającego legalność decyzji komunalizacyjnej, gdy wykaże, że ma interes prawny w tym postępowaniu. Stroną postępowania komunalizacyjnego może być wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, tj. tytułem stojącym jej na przeszkodzie. W tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z pominięciem etapu wstępnej kontroli dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzorczego przeszedł do merytorycznej oceny legalności decyzji komunalizacyjnej, pomimo sporu o nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], czym naruszył zasady postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Reprezentowani przez adwokata, T.M., S.M. i D.P. wnieśli skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uchylenie decyzji i art. 151 tej ustawy przez nieoddalenie skargi ze względu na błędne ustalenie stanu faktycznego, jak również art. 141 § 4 ustawy przez błędne przyjęcie braku przeprowadzonej przez MSWiA kontroli dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy organ zbadał czy wniosek o stwierdzenie nieważności jest wniesiony przez osoby będące stroną w rozumieniu przepisów K.p.a., jak również pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy oczywistej w niniejszej sprawie okoliczności braku tytułu Skarbu Państwa do przedmiotowej drogi, wynikającego z prawa materialnego za wyjątkiem dotkniętej wadą nieważności decyzji komunalizacyjnej, przy istniejącym interesie prawnym uczestników wynikającym z tytułu prawnorzeczowego, tj. prawa własności wynikającego z aktu notarialnego i wpisu w KW oraz spadkobrania stwierdzonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 cyt. ustawy; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu i niewłaściwe zastosowanie art. 156 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., art. 7, 77, 80,. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 pow. 191 ze zm.) i z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, polegającą na takiej uznaniowości przy wykładni powyższych przepisów, iż tytuł prawnorzeczowy wynikający z wpisu w księdze wieczystej nie wystarcza uczestnikom do wykazania interesu prawnego oraz przyjęcia, że organ może badać przesłanki dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (jedynie) na etapie wstępnej kontroli, a nie w całym postępowaniu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej postawiono wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Jednak Naczelny Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, natomiast zgodził się z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Istotą w niniejszej sprawie jest to, czy występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dot. działki nr [...] mogą być stronami postępowania konmunalizacyjnego, a co za tym idzie skutecznie domagać się przeprowadzenia postępowania nadzorczego co do tej decyzji. Uchylenie decyzji nadzorczych przez Wojewódzki Sąd nastąpiło z tego powodu, że Sąd uznał brak przymiotu strony domagających się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, bowiem zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nieprzeprowadzenie oceny w tej kwestii tylko wszczęcie i przeprowadzenie postępowania nadzorczego. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż tylko strona postępowania zwykłego może być stroną postępowania nadzorczego. Jeśli idzie o postępowanie komunalizacyjne, które, jak to podkreślił Sąd, z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), ma na celu przeniesienie własności mienia Skarbu Państwa na rzecz gminy, to jego stronami są te podmioty, jak słusznie podkreślił Sąd, zaś inne tylko wówczas gdy wykażą tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia, który stanowiłby przeszkodę do komunalizacji. Także te inne podmioty, jako posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a., są stronami postępowania nadzorczego. Wydawać by się mogło, że jest to już wyczerpujący krąg podmiotów postępowania komunalizacyjnego, a co za tym idzie nadzorczego, oceniającego legalność komunalizacji. Jednak niniejsza sprawa wskazuje, że w konkretnych okolicznościach, jako że każda sprawa ma charakter indywidualny, krąg ten może być szerszy. T.M., R.M., S.M., D.P. i A.R., występując z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wskazywali na to, że działka nr [...], która została skomunalizowana, nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ale – jako wchodząca w skład nieruchomości "Majętności Ziemskie J." – własność ich, jako będących następcami prawnymi A.N. – właściciela. Jako dowody przedstawili dokumenty, przede wszystkim księgę wieczystą Kw Lit. [...], a także podkreślili, że za zniesienie służebności obciążających dobra J., ich poprzednik prawny przekazał prawo własności działek na półwyspie, do których jedynie prowadziła ta droga, będąc obciążona służebnością przejazdu. Komunalizacja tej działki spowodowała to, że utracili oni prawo własności i jego odzyskania mogli dochodzić tylko w postępowaniu mającym na celu wzruszenie ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Ich legitymacja w przeprowadzeniu postępowania nadzorczego co do komunalizacji wynikała zatem z tego, że inaczej nie będą mogli dochodzić prawa do tej nieruchomości . W takiej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji błędu w tym, iż, na wniosek podmiotów tak udowadniających swój interes prawny, wszczął postępowanie nadzorcze i w konsekwencji dokonał oceny co do meritum sprawy. Skoro występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak wynika z powyższego, wykazali swój interes prawny, to zasadnie Minister uznał, że w postępowaniu komunalizacyjnym prawo własności Skarbu Państwa nie zostało wykazane w sposób uzasadniający komunalizację, a co za tym idzie skarga Gminy Wiżajny powinna być oddalona. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).