I SA/Wa 1423/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. R., prowadzącego "Kancelarię Adwokacką [...]" z siedzibą przy ul. [...], [...] W., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdzające, że wniosek dłużnika W. W. o zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzanego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 1999 r., obejmującego zaległą opłatę adiacencką jest bezpodstawny. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie egzekucyjne obejmujące zaległą opłatę adiacencką jest prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 1999 r., który został wystawiony na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...]. W związku z wnioskiem W. W. o zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 1999 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. – organ egzekucyjny, pismem z dnia [...] marca 2006 r. zwrócił się do Wójta Gminy O. - jako wierzyciela, z prośbą o zajęcie stanowiska. Jednocześnie zwrócił uwagę, że, zgodnie z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zajęcie stanowiska przez wierzyciela w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku dłużnika o zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. ustalił, że wniosek ten jest bezzasadny. Na postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] zażalenie wniósł W. W. W zażaleniu podniósł, że żądanie zapłaty opłaty adiacenckiej jest bezprawne, gdyż nigdy nie występował o scalenie nieruchomości, a sprawa decyzji Wójta Gminy O. i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie są zakończone, na dowód czego powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia W. W., postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy O. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że jakkolwiek trafnie organ pierwszej instancji zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie w formie zaskarżalnego postanowienia, to w kontekście art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wątpliwości Kolegium budziła sentencja postanowienia, która powinna mieć podstawę w odpowiednich przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Pomimo wskazanego uchybienia, Kolegium uznało, że postanowienie Wójta Gminy O. rozstrzyga w zakresie wniosku, tj. orzeka w istocie o odmowie zawieszenia postępowania, a zatem sentencja jego nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym wydanie orzeczenia reformacyjnego, czy tym bardziej kasacyjnego. Odnosząc się do postanowienia Wójta Gminy O. w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, Kolegium stwierdziło, ze instytucja wstrzymania tego postępowania, poza znaczeniem nadanym przepisem art. 17 § 2 powyżej wskazanej ustawy, nie jest znana tej ustawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało na przepisy art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako tego, który zawiera przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a także przywołało obszernie rozważania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2004 r., sygn. akt III S.A. 2376/03 dotyczące tych przepisów. Reasumując, Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłanek zawieszenia tego postępowania, a zatem nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. złożył W. W. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wskazał ponadto na nieprawidłowości popełnione przez organy orzekające w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z jej scalenia i podziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wymienione. Zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy O. zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zostały wydane bez podstawy prawnej. Zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy O. zostały wydane w związku z pismem Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. – organu egzekucyjnego, w którym zwrócił się on do Wójta Gminy O. – wierzyciela, z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku W. W. o zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] października 1999 r. Zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 1954 ze zm.) rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W ustawie wskazano, więc, że przepis art. 17 § 1 zd. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie w przypadkach, gdy ustawa expressis verbis wymaga przedstawienia "stanowiska" (odnosi się wówczas jedynie do postanowień wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego - art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 1 i 2 oraz art. 34 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.), a także w tych sytuacjach, gdy ustawa wymaga wyrażenia "zgody" na dokonanie pewnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. W niniejszej sprawie wniosek dłużnika dotyczył zawieszenia i wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Instytucję zawieszenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 56 powołanej powyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przewiduje on przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ograniczenia w stosowaniu tej instytucji, a także formę postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, które wydaje organ egzekucyjny oraz tryb zaskarżenia postanowienia wydanego w tej sprawie. Przepisy art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują, zatem żadnej regulacji, która nakładałaby na organ egzekucyjny obowiązek przeprowadzenia konsultacji z wierzycielem w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, której należy nadać formę postanowienia. Instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego została przewidziana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 1 a pkt 16 tej ustawy określa się, że przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Nie ma racji zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. twierdząc, że instytucja wstrzymania postępowania, poza znaczeniem nadanym przepisem art. 17 powołanej wyżej ustawy, nie jest znana ustawie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 23 § 6 przewiduje możliwość wstrzymania przez organy sprawujące nadzór, na czas określony, postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ, z tym zastrzeżeniem, że odbywa się to wyłącznie za zgodą wierzyciela, jeżeli postępowanie egzekucyjne dotyczy innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych. A zatem w przypadku instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego ustawa przewiduje zajęcie stanowiska przez wierzyciela we wskazanej w tym przepisie sytuacji, które, w związku z art. 17 tej ustawy, następuje w formie postanowienia tego organu. Przy czym na uwagę zasługuje fakt, iż w sytuacji wstrzymania postępowania egzekucyjnego wymagającego zgody wierzyciela, postanowienie w tej sprawie wydaje dyrektor izby skarbowej, a organem odwoławczym jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Oznacza to, że wierzyciel wyraża zgodę na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wyłącznie po uprzednim zwróceniu się do niego przez dyrektora izby skarbowej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że organy orzekające działały bez podstawy prawnej, co jest wynikiem braku wyjaśnienia zakresu żądania, z jakim zwrócił się do Wójta Gminy O. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. Nie znajduje, bowiem oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajmowanie stanowiska przez wierzyciela w formie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zaś w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - przepisy tej ustawy przewidują wyrażanie zgody przez wierzyciela na zastosowanie tej instytucji wyłącznie w przypadku postępowania egzekucyjnego wskazanego w ustawie. Ponadto organom orzekającym można by także zarzucić niezachowanie trybu postępowania, gdyż zgodnie z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie organem egzekucyjnym jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., natomiast z akt sprawy wynika, że zażalenie na postanowienie Wójta Gminy O. zostało wniesione (zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu) za pośrednictwem tego organu. Podsumowując wskazać należy, że wydając postanowienie dotyczące zajęcia stanowiska przez wierzyciela w sprawach związanych z postępowaniem egzekucyjnym bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia takiego obowiązku, naruszono przepisy art. 56 i 23 w związku z art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi administracji podejmowanie wszelkich środków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając sprawę za niedostatecznie wyjaśnioną – z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.