VII SA/Wa 1564/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] października 2005r, znak: [...], nakładającej na M. i E. J. oraz na J. i A. T. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W., prowadzonej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy W. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2000r. o pozwoleniu na budowę, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu zagospodarowania działki do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym w terminie dwóch miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę, temu organowi, do ponownego rozpoznania. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu [...] stycznia 2005r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin przedmiotowej inwestycji i ustalił, że na działce nr ew [...], jest realizowana budowa na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2000r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego. Stwierdzono odstępstwa od projektu zagospodarowania działki , polegające na zmianie usytuowania wjazdu na działkę objętą pozwoleniem na budowę oraz na wykonaniu utwardzenia terenu kostką betonową na tej działce oraz na części drogi dojazdowej do działki (utwardzenie terenu zmieniono w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki-powierzchnia. kształt). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2005r., znak: [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budynku oraz nakazał E. i M. J. A. i J. T. przedstawienie w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej oraz inwentaryzacji wykonanych robót. W wykonaniu w/w postanowienia - inwestorzy w dniu 28 kwietnia 2005r, złożyli oceny techniczne i inwentaryzację oraz zawiadomili o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...], znak: [...], z dnia [...] października 2005r. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Następnie decyzją nr [...]z dnia [...] października 2005r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w/w budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu zagospodarowania działki do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym (dotyczy zmiany usytuowania wjazdu na działkę oraz utwardzenia terenu kostką betonową) w terminie dwu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji zapadła, opisana wyżej , zaskarżona decyzja. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postanowienie nr [...]wydane w dniu [...] stycznia 2005r. straciło swoją moc, gdyż w ciągu 2 miesięcy od jego wydania organ I instancji nie podjął rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z treści art. 51 Prawa budowlanego nie wynika, by organ nie mógł wydać drugiego postanowienia w wymienionym wyżej trybie. Organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] października 2005r, z zachowaniem terminu określonego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że w uzasadnieniu w/w decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]oprócz odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymienionych w postanowieniu nr ([...]z dnia [...] października 2005r. wskazał, że dokonano również zmiany elewacji. Ta okoliczność nie wynika jednak z protokołu przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2005r kontroli przedmiotowej inwestycji, ani z uzasadnienia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane przy w/w budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien dokonać ponownych ustaleń, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, czy też dotyczą również budynku. Jeżeli odstępstwa polegają jedynie na zmianie zakresu zagospodarowania działki lub terenu, nie jest zasadnym nakładanie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku. Organ wskazał ponadto, że obowiązujące w dacie decyzji organu pierwszej instancji, brzmienie art 36a ustawy Prawo budowlane nie obejmowało zmiany elewacji jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, ze organ I instancji naruszył art. 10 § 1 kpa, tj. zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. J., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji , albo uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po tym jak wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2005r., a następnie nie wydał w ustawowym terminie decyzji w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane - utracił uprawnienie do kontynuowania postępowania w sprawie. W szczególności nie mógł już wydać postanowienia z [...] października 2005r. a następnie decyzji z [...] października 2005r. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II Sa /Wr 2639/2000, zgodnie z którym niedopuszczalne jest orzekanie organu nadzoru budowlanego w trybie art.51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu o jakim mowa w art. 50 ust.4 tej ustawy. Skarżący wskazał, że wykonany został obowiązek nałożony na inwestorów postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2005r, ponadto inwestorzy w dniu 28 kwietnia 2005r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu w trybie art.54 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, po terminie opisanym w przepisie art. 54 nie jest dopuszczalna "decyzyjna aktywność organu". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Zgodnie z dyspozycją art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, które miałoby skutkować jej uchylenie. W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że inwestor dysponował pozwoleniem na budowę . W trybie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane zgłosił, w dniu 28 kwietnia 2005r. zawiadomienie o zakończeniu budowy. W świetle dyspozycji w/w przepisu organ, gdy stwierdzi, że obiekt jest wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwolenia na budowę, co wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, powinien zgłosić sprzeciw i niezwłocznie podjąć czynności z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ nie zgłosił sprzeciwu . Po kilku miesiącach podjął zaś działania przewidziane przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane . I tak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem nr [...], znak: [...], z dnia [...] października 2005r. ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich. Następnie decyzją nr [...]z dnia [...] października 2005r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w/w budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych, polegających na doprowadzeniu zagospodarowania działki do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym (dotyczy zmiany usytuowania wjazdu na działkę oraz utwardzenia terenu kostką betonową) w terminie dwu miesięcy od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaś decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 84 ustawy Prawo budowlane do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Działalność nadzoru budowlanego odnosi się do zdarzeń zaistniałych na wszystkich etapach bytu obiektu budowlanego. W ocenie Sądu , w niniejszej sprawie dopuszczalne jest zatem, co do zasady, działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z przepisem art.51 pkt 7 - art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 oraz ust 3 stosuj się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane . W tym miejscu przywołać można też pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zawiadomienie , o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane, dotyczy budowy prowadzonej legalnie , a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie , o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów budowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych dokumentów ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2003r w sprawie o sygn . IV/SA 2176/01 ). Na marginesie Sąd podnosi że, przywołane w skardze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie . Zawarty tam pogląd jest utrwalonym poglądem, także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , ale odnosi się do sytuacji kiedy decyzja w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane zapada po upływie dwu miesięcy tj. po terminie przewidzianym w przepisie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie . Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w trybie art. 50 ustawy Prawo budowlane, wydano [...] październik 2005r., zaś decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - w trybie art.51 ustawy Prawo budowlane, zapadła [...] października 2005r. Zdaniem Sądu zaskarżona, kasatoryjna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa także gdy zważyć, że zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138§1 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138§2 kpa daje jednak możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy dopuszczalne było orzeczenie, jak w zaskarżonej decyzji, w trybie przepisu art. 138 §2 kpa. Sąd podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym organ pierwszej instancji zobowiązany jest przeprowadzić ponownie i szczegółowo postępowanie dowodowe w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji, dokona ustaleń, czy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, zachodzą przesłanki z przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji rozważy zatem, czy inwestycja istotnie odbiega do ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę . Kwestię kwalifikacji odstępstw, jako odstępstw istotnych, bądź nie istotnych organ rozpatrzy w świetle przepisu art. 36 a.pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd skargę oddalił w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.nr153,poz.1270 z póżn. zm.).