II GSK 983/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1634/06 w sprawie ze skargi M. J. i H. J. wspólników P.P.U.H. "M.-H.-P." s.c. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i pkt 2 i w tym zakresie oddala skargę; 2) zasądza od M. J. i H. J. wspólników P.P.U.H. "M.-H.-P." s.c. w Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 760 (słownie: siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1634/06 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2005 r., nr [...], w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w sprawie ze skargi M. J. i H. J. – wspólników P.P.U.H. "M.-H.-P." prowadzonego w formie spółki cywilnej oraz stwierdził, że decyzje w opisanym zakresie nie podlegają wykonaniu, a także umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] września 2005 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych na H. J. i M. J. wspólników P.P.H.U. "M.-H.-P." prowadzonego w formie spółki cywilnej i nałożył tę karę na M. J. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia wynikające z kontroli pojazdu marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą dokonanej w dniu [...] sierpnia 2005 r. w miejscowości W., na drodze krajowej nr [...]. W trakcie kontroli kierujący pojazdem W. Ś. okazał wypis z licencji nr [...] wydanej na rzecz H. J. na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Kierowca pojazdu nie okazał natomiast dokumentu uprawniającego drugiego wspólnika – M. J. do wykonywania tego rodzaju usług. Z tego powodu organ kontrolujący stwierdził, że transport drogowy był wykonywany bez wymaganej licencji. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego w sytuacji, gdy transport drogowy jest realizowany w ramach spółki cywilnej, każdy ze wspólników powinien posiadać stosowną licencję. Taki obowiązek wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Licencja udzielona H. J. – wspólnikowi spółki cywilnej nie uprawniała M. J. – drugiego wspólnika do wykonywania tego rodzaju transportu. Sąd I instancji uznając za zasadną skargę M. J. i H. J. – wspólników P.P.U.H. "M.-H.-P." dotyczącą nałożenia przez organ kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wspólnicy spółki cywilnej są przedsiębiorcami w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zatem przedsiębiorcą nie jest spółka cywilna, lecz jej wspólnicy, z których każdy może rozpocząć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek posiadania licencji przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie transportu wynika z art. 75 ust. 3 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencji udziela się przedsiębiorcy, a więc m.in. osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo w ramach spółki cywilnej. Wykładnia celowościowa przepisów ustawy o transporcie drogowym prowadzi, w ocenie Sądu I instancji, do wniosku, że licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie prawnej, w tym w formie spółki cywilnej. Znając REGON oraz NIP wnioskodawcy organ ma wiedzę, że udziela licencji wspólnikowi spółki cywilnej, który będzie działać w spółce wspólnie z innym wspólnikami a nie samodzielnie. Według Sądu I instancji ustawodawca uwzględnia specyficzną sytuację prawną przedsiębiorcy prowadzącego działalność w formie spółki cywilnej, bowiem z jednej strony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy nakłada na wszystkich wspólników obowiązek dobrej reputacji, zaś z drugiej strony w art. 5 ust. 3 pkt 3 - 5 respektuje specyficzne kwestie własnościowe. Zdaniem Sądu I instancji żaden przepis ustawy nie wymaga licencji dla każdego wspólnika spółki cywilnej oraz nie zabrania podejmowania działalności w zakresie transportu drogowego w formie spółki cywilnej. Wymaganie licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy od każdego z przedsiębiorców tworzących spółkę cywilną mającą za przedmiot swojej działalności transport drogowy rzeczy nie jest objęte treścią art. 5 ustawy o transporcie drogowym i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił w tej części decyzję organu I i II instancji. W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie uchylenia decyzji administracyjnych wydanych w I i II instancji co do kary wymierzonej M. J. za brak licencji i wniósł o uchylenie wyroku w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 92 ust. 1 ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do ustawy wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji transportowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący podniósł, że pogląd Sądu I instancji o braku konieczności posiadania przez wszystkich wspólników licencji jest błędny i stwarza możliwość obejścia przepisów ustawy transportowej przez dopuszczenie wykonywania transportu drogowego rzeczy przez osoby niespełniające niezbędnych wymogów do uzyskania licencji. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu I instancji jest uznanie za dopuszczalnej sytuacji, w której licencję uzyskuje tylko jeden podmiot prawa i przez zawarcie umowy spółki cywilnej z innymi przewoźnikami krajowymi rozciąga na nich uprawnienia wynikające z licencji pomimo niespełnienia przez tych wspólników niezbędnych warunków podmiotowych i przedmiotowych do otrzymania licencji. Podjętym na rozprawie postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 85/08, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, uznając, że na jej rozpoznanie będzie miało wpływ rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, przedstawionego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 84/08, o następującej treści: "Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)?". W związku z rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianego zagadnienia prawnego w uchwale z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, ustała przyczyna zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a zatem postanowieniem z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II GSK 85/08, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygnaturą II GSK 983/08. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Transportu Drogowego oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym między innymi na art. 5 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisów ustawy transportowej nie wynika obowiązek uzyskania licencji przez wszystkie osoby wykonujące transport drogowy w ramach spółki cywilnej, która za wspólny przedmiot ma taką właśnie działalność gospodarczą. Zważywszy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego koncentruje się na wykazaniu niedopuszczalności przenoszenia, "rozciągania" uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego udzielonej wspólnikowi spółki cywilnej na pozostałych wspólników tej spółki, rozważenie zasadności zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż w przypadku uznania go za zasadny analiza pozostałych zarzutów nie byłaby celowa i konieczna. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego, świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca oznacza przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na osobę trzecią z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.). Art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie został wymieniony przez Sąd I instancji ani jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ani też jako regulacja, która powinna być brana pod uwagę w procesie wykładni innych przepisów, o których Sąd ten się wypowiadał, jednakże możliwe było badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływu wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym na ocenę prawidłowości wyroku Sądu I instancji, ponieważ podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. W uzasadnieniu wyżej wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 18 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o transporcie drogowym wymaga zezwolenia. W art. 5 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wskazano, że zezwolenie na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego przybiera postać licencji, która udzielana jest przedsiębiorcy oraz określono wymogi dotyczące dobrej reputacji i kompetencji zawodowych, a także sytuacji finansowej wnioskującego o przyznanie licencji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że żaden z tych przepisów nie przystaje do sytuacji jednostki organizacyjnej nieposiadającej podmiotowości prawnej i już z tego powodu nie można przyjąć, by udzielenie licencji przedsiębiorcy występującemu w obrocie gospodarczym jako wspólnik spółki cywilnej było, przynajmniej bezpośrednio, źródłem uprawnień spółki. Licencje wydawane przez organy administracji publicznej są źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków publicznoprawnych. Z tej też przyczyny co do zasady nie stanowią przedmiotu obrotu, w szczególności dokonywanego w drodze czynności cywilnoprawnych. Zasadę tę potwierdza ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdzając, że "licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, z zastrzeżeniem ust. 2". W ust. 2 tego artykułu przewiduje się sytuacje, w których dopuszczalne jest przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, z tym jednak, że w wymienionych przypadkach uprawnienia nie są przenoszone skutkiem realizacji woli licencjobiorcy, lecz jako wynik działań władczych z zakresu administracji publicznej (decyzji administracyjnej wydanej przez licencjodawcę). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakaz określony w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym doznaje jednak pewnych ograniczeń wynikających, co prawda nie wprost, z art. 5 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że nabyte na podstawie licencji uprawnienia mogą być wykonywane osobiście przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, ale również przez inne, określone przez ustawodawcę osoby fizyczne (kierowców). Nie oznacza to jednak wyzbycia się całości uprawnień przyznanych licencjobiorcom ani uzyskania przez kierowców pełni uprawnień licencjobiorców. Uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie transportu drogowego są, w opisanych przez ustawodawcę warunkach, przenaszalne bez ingerencji organu administracji publicznej. Jest to jednak wyjątek od wskazanej zasady wyłączenia zezwoleń, licencji i zgód z obrotu, którego to wyjątku nie można rozszerzać. Jeżeli przyjąć, że wspólnicy spółki cywilnej prowadzą wspólnie przedsiębiorstwo transportowe, to przedsiębiorstwo to wchodzi w skład wspólnego majątku wspólników. Aby jakiekolwiek uprawnienie przysługujące osobiście wspólnikowi stało się składnikiem materialnym lub niematerialnym przedsiębiorstwa, musi zostać przeniesione w skład przedsiębiorstwa a w konsekwencji stać się przedmiotem praw wszystkich wspólników. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw do przyjęcia, że wynikające z licencji udzielonej wspólnikowi jego osobiste uprawnienie automatycznie stawało się składnikiem przedsiębiorstwa. Osobiste uprawnienie wynikające z licencji udzielonej jednemu ze wspólników nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może być więc wykorzystywane przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji bez przeniesienia tych uprawnień. Dlatego też nie można skutecznie wywodzić, że świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej usług transportowych na rzecz spółki prowadzącej wspólne przedsięwzięcie gospodarcze z tego samego zakresu, zgodnie z udzieloną mu licencją, stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienie do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą. Uzyskane w sferze stosunków publicznoprawnych uprawnienie do wykonywania transportu drogowego nie ma charakteru majątkowego i nie może być przedmiotem wkładu. Gdyby jednak nawet możliwość taka istniała, to następowałoby przesunięcie uprawnienia na inne osoby w ten sposób, że podmiotami uprawnionymi obok licencjobiorcy stawaliby się pozostali wspólnicy, którzy mogliby wykonywać je w całości, zgodnie z zasadą bezudziałowej wspólności. Wobec tego zachodziłaby sytuacja taka jak opisana w art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc treść powyższej uchwały do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości W. samochodem S. o numerze rejestracyjnym [...] wykonywany był transport drogowy przez wspólnika spółki cywilnej "M.-H.-P." – M. J. bez wymaganej licencji. Powyższe należy wywieść z faktu, że w spółce cywilnej "M.-H.-P.", której działalność obejmowała m.in. transport drogowy, jedynym wspólnikiem, przedsiębiorcą uprawnionym (na podstawie licencji nr [...]) do wykonywania transportu drogowego był H. J., zaś świadczenie przez H. J. usług transportowych na rzecz spółki zgodnie z udzieloną mu licencją, nie stworzyło po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego wspólnie z licencjobiorcą, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.