I OSK 544/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 47/05 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki decyzją dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 59/2 i nr 72/1 z obrębu 3-12-93. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe działki decyzją Wojewody [...] z dnia 24 lutego 1995 r. nr [...] przekazane zostały w użytkowanie wieczyste Spółce "M." i nastąpił wpis tego prawa do księgi wieczystej, o czym świadczy odpis z KW Nr 177520 Sądu Rejonowego dla [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych l.dz. 27030/98 r. W tej sytuacji organ I instancji, na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne dotyczące zwrotu spornych działek. Od tej decyzji Prezydenta [...] odwołała się E. W., kwestionując zasadność umorzenia postępowania administracyjnego. Wojewoda Mazowiecki rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione, ponieważ zawarte w nim argumenty nie zasługują na uznanie. Przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność J. W. S. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika [...] z dnia 3 października 1974 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę Zakładu P., zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia 9 lipca 1973 r. nr [...]. Organ I instancji prawidłowo uznał, iż postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości na rzecz spadkobierczyni byłej właścicielki – E. W., należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umarzającej, bowiem nastąpił obrót prawem rzeczowym do nieruchomości na rzecz osób trzecich. Organ powołał się przy tym na treść art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ II instancji przyjął, że w świetle takiej dyspozycji art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje, co oznacza, że prowadzone postępowanie – ze względu na brak prawnej możliwości dochodzenia roszczenia – jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącą w odwołaniu, iż decyzja w I instancji wydana została przez niewłaściwy organ, organ odwoławczy stwierdził, że zarzut ten jest nietrafny, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 9 b1 (w związku z art. 142) ustawy o gospodarce nieruchomościami w miastach na prawach powiatu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowań oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka prezydent tego miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]. E. W. złożyła na decyzję skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła: 1. naruszenie prawa formalnego – art. 35 § 1 i 3 kpa, w związku z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy, co spowodowało ustanowienie wieczystego użytkowania przedmiotowych nieruchomości gruntowych na rzecz "M." SA w [...], a przez to umorzenie postępowania w sprawie ich zwrotu, 2. naruszenie prawa materialnego – art. 136 § 3, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 3, poz. 127) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.) – poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości trwa już osiem lat, co narusza przepis art. 35 § 1 i 3 kpa oraz art. 12 kpa. Jest jednocześnie naruszeniem zasady szybkości i sprawności postępowania administracyjnego, jak też naruszeniem konstytucyjnej zasady państwa praw oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa. Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu 28 sierpnia 1996 r. do Burmistrza [...] w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, natomiast prawo wieczystego użytkowania przedmiotowych działek gruntu zostało ustanowione na rzecz "M." SA w [...] i ujawnione w księdze wieczystej Kw. Nr 177520 dopiero w 1997 r. Nadto skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła także, że złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą uwłaszczono z mocy prawa przedsiębiorstwo, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności jeżeli tego dnia zostały spełnione przesłanki zwrotu. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), nabycie wieczystego użytkowania (uwłaszczenie) przez państwową osobę prawną nie może naruszać praw osób trzecich. Prawa takie stanowią przeszkodę w nabyciu przez tę osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie. Data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości nie może bowiem decydować o możliwości realizacji roszczenia, jeżeli jest ono zasadne, to znaczy jeśli najpóźniej dnia 5 grudnia 1990 r. nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, co zdaniem skarżącej ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 47/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 24 lutego 1995 r. nr [...] sporna nieruchomość została wywłaszczona za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa – w użytkowanie Przedsiębiorstwa "M.", którego następcą prawnym jest "M.", Spółka Akcyjna, z przeznaczeniem pod rozbudowę tego Przedsiębiorstwa. Obecnie nadal stanowi ona własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przedsiębiorstwa "M." Spółka Akcyjna w [...], jako następcy prawnego Przedsiębiorstwa M., które to przedsiębiorstwo, na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, ze zm.), nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Fakt ten potwierdziła deklaratoryjna decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 15 lutego 1994 r. nr [...]. Wpis do księgi wieczystej powstałego prawa użytkowania wieczystego został dokonany na podstawie wniosku z dnia 28 listopada 1996 r. Z analizy akt sprawy wynika także, że w dniu 28 sierpnia 1996 r. była właścicielka przedmiotowych działek J. S. złożyła do Burmistrza [...], w trybie obowiązującego wówczas art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z zestawienia dat jednoznacznie wynika, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony prawie 6 lat od nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek przez "M." Spółka Akcyjna oraz ponad 2 lata od dnia wydania przez Wojewodę Warszawskiego deklaratoryjnej decyzji w tej sprawie. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do uznania zasadności zarzutów skarżącej, dotyczących niepowiadomienia J. S. o postępowaniu, mającym na celu oddanie gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania w wieczyste użytkowanie "M." SA, w rezultacie czego nie mogła ona bronić swoich praw i dowodzić, iż złożyła wniosek o zwrot nieruchomości i ustanowienie wieczystego użytkowania narusza jej prawa. W szczególności, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, stroną postępowania uwłaszczeniowego opartego na treści art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była państwowa osoba prawna, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była zarządcą (użytkownikiem) gruntów Skarbu Państwa oraz Skarb Państwa. Stroną takiego postępowania mógł być także podmiot, który kwestionował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa do określonego gruntu lub prawo zarządu, jakie posiadała państwowa osoba prawna ubiegająca się o uwłaszczenie. W dacie uwłaszczenia, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. J. S. nie miała żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek i w tym czasie nie ubiegała się jeszcze o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, a co za tym idzie brak było podstaw prawnych do powiadamiania jej o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt sprawy wynika, że również postawiony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 136 § 3, art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), nie zasługuje na uznanie. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części strona występuje do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy. Jednakże zgodnie z treścią art. 229 tej samej ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z zebranych w sprawie dokumentów bezspornie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej powstało w dniu 5 grudnia 1990 r., deklaratoryjna decyzja w tej sprawie została wydana przez Wojewodę Warszawskiego w dniu 15 lutego 1994 r., wniosek o wpis tego prawa został złożony w dniu 28 listopada 1996 r., zaś sam wpis został dokonany w dniu 26 sierpnia 1997r. Tym samym spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji organy rozpatrujące sprawę zasadnie uznały, że przywołany art. 229 stanowi o bezprzedmiotowości, w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co skutkuje ustawowym obowiązkiem jego umorzenia. W zakresie naruszenia terminów załatwienia sprawy, Sąd wskazał, że stronie przysługiwały środki obrony uregulowane w art. 37 kpa, a następnie skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie stanowi to podstawy do uwzględnienia skargi na decyzję. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę. E. W. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawa skargi kasacyjnej to: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 3, poz. 127), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 wrześnią 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zmianami) w związku z art. 136 § 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zmianami) – poprzez błędną jego wykładnię; 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 9 i 10 oraz art. 12 i 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż poprzedniej właścicielce nieruchomości J. S. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym "M." Spółka Akcyjna w [...]. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu , 2) ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Powołana ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która w art. 233 stanowiła: "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Zastosowanie zatem miał art. 136 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Ustanowione granice roszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części wyznacza art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Artykuł 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty więc tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 tej ustawy ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 tej ustawy). W sprawie w zaskarżonym wyroku dokonano prawidłowej wykładni i zastosowania art. 136 ust. 3 w związku z art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość, o której zwrot występuje skarżąca decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia 24 lutego 1995 r. nr [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste Spółce "M." SA, co zostało ujawnione w księdze wieczystej w 1997 r. Te zdarzenia prawne miały miejsce przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzi to, na podstawie art. 229 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, do wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9, art. 10, art. 12, art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przepisów tych sąd nie mógł naruszyć. Kwestia statusu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym nie może być rozważana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie uwłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, którego następstwa mogą dopiero wpłynąć na dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W sprawie decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 15 lutego 1994 r. nr [...] obowiązuje w obrocie prawnym. Wywody Sądu w tym zakresie nie mają znaczenia prawnego dla oceny, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.