II GSK 104/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. W. P. "A." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1898/06 w sprawie ze skargi T. W. P. "A." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. W. P. "A.", kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1898/06 oddalił skargę T. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] grudnia 2002 r. na drodze krajowej nr 74 w miejscowości K. zatrzymano do kontroli pojazd marki M. o numerze rejestracyjnym [...], należący do T. W. przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. W. P. A. W wyniku tej kontroli stwierdzono dziewięć naruszeń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nakładającą na T. W. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i w tym zakresie umorzył postępowanie, natomiast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego, odnosząc się do stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, podał, iż pojazdem przewożony był materiał niebezpieczny UN 1202. Okazany do kontroli dokument przewozu nie zawierał liczby i określenia sztuk przesyłki oraz całkowitej ilości przewożonego towaru. Natomiast przedstawiony w toku postępowania administracyjnego dokument WZ [...] nie zawierał prawidłowego określenia nadawcy towaru. Te braki dokumentów - w ocenie organu odwoławczego - stanowiły naruszenie przepisów prawa i dlatego też nałożona przez organ I instancji kara pieniężna w wysokości 200 zł była zasadna. Kolejne stwierdzone naruszenia polegały na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez posiadania w pojeździe wymaganych instrukcji pisemnych dla kierowcy oraz bez wyposażenia awaryjnego, tj. dwóch kamizelek ostrzegawczych i dwóch latarek. Braki te uzasadniały w ocenie organu odwoławczego nałożenie kary pieniężnej odpowiednio 200 zł i 400 zł (100 zł za każdy brakujący element). W trakcie kontroli stwierdzono także naruszenie, którym było wykonywanie przewozu towarów niebezpiecznych pojazdem nieoznakowanym w prawidłowy sposób tablicami barwy pomarańczowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż słusznie konsekwencją naruszenia przepisów obowiązujących w tym zakresie była kara pieniężna w wysokości 700 zł. Podczas kontroli ustalono również, że 170 sztuk przesyłki zawierających materiał niebezpieczny nie było oznaczonych nalepkami ostrzegawczymi oraz numerem UN. Za brak każdej nalepki przewidziana była kara 50 zł, co łącznie dało karę pieniężną 8500 zł. Sztuki przesyłki nie były również oznakowane numerami rozpoznawczymi zawartych w nich towarów niebezpiecznych, które to naruszenie - w ocenie organu - uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 34000 zł (po 200 zł za każdą sztukę przesyłki). Jednakże ze względu na to, że organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 200 zł, organ II instancji, mając na względzie brzmienie art. 139 k.p.a. zakazujące wydania decyzji mniej korzystnej dla strony, postanowił utrzymać decyzję organu I instancji w mocy w omawianym zakresie. Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z naruszeniem przepisów dotyczących rozmieszczania i mocowania ładunków stanowiło podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 700 zł. Organ uznał, że zabezpieczenie przed przesuwaniem się na boki nie było wystarczającym zabezpieczeniem, albowiem przesyłki mogły się przesuwać w tylnej części przestrzeni ładunkowej. W trakcie kontroli nie okazano również zaświadczenia o przewozach drogowych na potrzeby własne, czego konsekwencją było, słuszne w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, nałożenie kary w wysokości 2000 zł. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone w oparciu o sporządzony podczas kontroli protokół nr [...], dokumentację fotograficzną i dokument przewozowy WZ nr [...]. Organ nie uznał za wiarygodne dowodów ze zdjęć nadesłanych przez T. W., gdyż nie zostały one wykonane podczas kontroli i nie mogły w ocenie organu stanowić dowodu na istniejący w trakcie kontroli stan faktyczny. Jeżeli chodzi o naruszenie polegające na nieuiszczeniu opłaty za przejazd po drogach krajowych Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób stwierdzić, że strona w dniu kontroli tj. w dniu [...] grudnia 2002 r. nie uiściła opłaty za przejazd po drodze krajowej nr 74. W aktach brak kart opłaty drogowej o seriach i numerach [...],[...],[...], które zostały okazane w dniu kontroli. Nie było zatem możliwości zweryfikowania twierdzeń, wskazujących na to, że ww. karty opłaty drogowej nie stanowiły dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drodze krajowej nr 74 w dniu [...] grudnia 2002 r. Na powyższą decyzję T. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Po rozpoznaniu przedmiotowej skargi Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na początku rozważań Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie podstawą nałożenia kar pieniężnych były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze Sąd I instancji podał, iż w dacie kontroli, tj. w dniu [...] grudnia 2002 r., art. 92 ustawy o transporcie drogowym, przewidywał możliwość nałożenia kary, m.in. w przypadku naruszenia przepisów dotyczących przewozu materiałów niebezpiecznych i odpadów. W ocenie Sądu, z treści powyższego przepisu nie można było wywieść, że odpowiedzialność za niepodporządkowanie się powyższej regulacji, była możliwa jedynie w sytuacji jednoczesnego naruszenia przepisów dotyczących przewozu towarów niebezpiecznych i przepisów dotyczących odpadów. Sąd stwierdził, że pierwotne brzmienie art. 92 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym należy interpretować mając na względzie wykładnię funkcjonalną, która prowadzi do wniosku, że karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając przepisy dotyczące przewozu materiałów niebezpiecznych. Trafność takiej interpretacji, jak podał Sąd, potwierdza treść art. 36 pkt 5 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), którym znowelizowano treść art. art. 92 w ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z nowelizacją spójnik "i" został zastąpiony spójnikiem "lub". Sąd podał, iż wysokość kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne określona była w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999). W Lp. 7 załącznika do tego rozporządzenia wskazane zostały poszczególne rodzaje naruszeń w nawiązaniu do przepisów umowy ADR i określone dla nich kary pieniężne. Sąd I instancji wskazał, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję, słusznie stosował przepisy ustawy o transporcie drogowym w wersji na dzień 28 września 2003 r. oraz powołał właściwe przepisy stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej. Nadto wskazując, przy omawianiu poszczególnych naruszeń, na przepisy ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, organ przywoływał jednocześnie stosowne przepisy obowiązującej w dniu kontroli umowy ADR (czyli Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu, która to weszła w życie w stosunku do Polski w dniu 6 czerwca 1975 r.), które w sposób szczegółowy określały obowiązki i warunki nałożone na podmiot wykonujący przewozy towarów niebezpiecznych. Sąd I instancji zarzucił jednak organowi, że określając podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej nie zawsze przywoływał art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło uchybienie, jednakże nie na tyle istotne, aby mogło skutkować uchyleniem decyzji, czy stwierdzeniem jej nieważności. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących poszczególnych naruszeń Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ zebrał materiał dowodowy, który uzasadniał nałożenie kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. W zaskarżonej decyzji organ wskazał, dlaczego dowody nadesłane przez skarżącego nie mogły zostać uznane za wiarygodne. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, w którym wyszczególniono stwierdzone naruszenia. Protokół ten, nie zgłaszając żadnych uwag, podpisał kierowca obecny podczas kontroli. W trakcie kontroli zostały również wykonane zdjęcia odzwierciedlające stan faktyczny istniejący w dacie kontroli. W ocenie Sądu zrozumiałe było stanowisko organu, który odmówił wiarygodności dowodom w postaci zdjęć wykonanych przez skarżącego już po kontroli i przedstawiających inny stan faktyczny niż wynikający ze zdjęć i protokołu sporządzonych w trakcie kontroli. Sąd podkreślił, że organ I instancji w sposób przekonywujący, logiczny i zgodny z zasadami doświadczenia życiowego uzasadnił dlaczego odmówił wiarygodności dowodom w postaci zdjęć wykonanych przez skarżącego, a organ II instancji taką ocenę zaaprobował. Sąd podał, iż odnośnie naruszenia przepisów dotyczących rozmieszczenia i mocowania ładunków skarżący zarzucił, iż w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Tymczasem organ I instancji wskazał w oparciu o jakie dowody to naruszenie zostało stwierdzone, a organ II instancji ustalenia te również zaaprobował. Odnosząc się do zarzutu skargi w przedmiocie wykonywania przewozu z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym Sąd zwrócił uwagę na obowiązujące w tym zakresie regulacje umowy ADR, z których wynikało, iż każdemu przewozowi podlegającemu przepisom ADR powinny towarzyszyć dokumenty przewozowe zawierające określone w przepisach dane. Natomiast dokumentacja przedstawiona przez kierowcę nie zawierała szeregu wymaganych danych tj. liczby i określenia sztuk przesyłki, całkowitej ilości przewożonego towaru. Znajdowały się one w dokumencie WZ, który jednak został nadesłany już po kontroli. On również nie odpowiadał wymaganiom stawianym tego typu dokumentom, albowiem nie zawierał pełnej nazwy nadawcy. Nadawcą był skarżący, natomiast na dokumencie znajdowała się jedynie nazwa, pod którą prowadzi on działalność gospodarczą. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organ przyjął, że takie dane nie wypełniały obowiązku wskazania nazwy i adresu nadawcy, abstrahując, iż dokument ten został przedstawiony po kontroli. Sąd wskazał również, iż w rozpoznawanej sprawie wymagane przepisami prawa zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej nie zostało przedstawione do kontroli. Z nadesłanych przez skarżącego dokumentów wynikało, że dopiero w dniu kontroli został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia, zaś wypis z zaświadczenia został wydany w dniu [...] stycznia 2003 r. Z powyższego Sąd wywiódł, że w dacie kontroli skarżący stosownym zaświadczeniem nie dysponował. Wbrew twierdzeniom skargi nie jest istotny moment dokonania zgłoszenia a jedynie - zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - okazanie zaświadczenia podczas kontroli. Reasumując Sąd I instancji wskazał, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w oparciu o omówione szczegółowo w decyzji dowody. Ocena dowodów dokonana przez organ była swobodna, lecz nie dowolna. Sąd stwierdził, że nie można postawić organowi zarzutu, że swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na przypuszczeniach, a nie dowodach. Nie można było także zarzucić organowi, że nie poszukiwał i nie przeprowadził jeszcze innych dowodów, skoro te którymi dysponował były wiarygodne i wzajemnie się uzupełniały. Sąd uznał, że do dowodów zgłoszonych przez stronę organ odniósł się w sposób prawidłowy w uzasadnieniu decyzji. Dlatego też, mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. T. W. wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało nałożenie kary pieniężnej na skarżącego, - przepisów prawa materialnego, w postaci Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych (ADR), poprzez jej niewłaściwe zastosowanie, - przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym z mocy art. 80, art. 77, art. 7, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ewentualnie w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. W., powołując się na brzmienie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, mającym w sprawie zastosowanie i art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, stwierdził, iż brak było podstaw prawnych umożliwiających organowi nałożenie kary pieniężnej za przewóz towarów niebezpiecznych. Skarżący wskazał, że przewóz drogowy przez niego wykonywany odbywał się na drodze krajowej nr 74, w miejscowości K., co ma istotne znaczenie i przeczy ustaleniom Sądu I instancji o możliwości zastosowania wprost przepisów umowy ADR, bowiem dotyczy ona jedynie przewozu międzynarodowego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zastosowanie do przewozów krajowych przepisów umowy ADR możliwe byłoby przy wyraźnej delegacji innego aktu prawnego, tak jak miało to miejsce w przypadku § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 czerwca 1999 r. w sprawie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. W innym przypadku stosowanie wprost przepisów umowy ADR do przewozów krajowych było, zdaniem T. W., niedopuszczalne, tak jak ustalenie przez Sąd I instancji, że skarżący naruszył przepisy wiążących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych (art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, również powołane przez Sąd I instancji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym, wobec jego uchylenia z dniem 28 września 2003 r. ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i równocześnie wobec brzmienia art. 8 tejże ustawy, nie mogła mieć wobec skarżącego zastosowania. Nadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych określa załącznik do ustawy, który w żaden sposób w przypadkach dotyczących skarżącego nie odwołuje się do przepisów umowy ADR, a jedynie samodzielnie wskazuje naruszenia i wysokość kar pieniężnych. Wobec powyższego, T. W. nie zgodził się z tezą Sądu I instancji, iż skarżący naruszył postanowienia umowy ADR, ponieważ skoro nie wykonywał transportu międzynarodowego, nie mógł naruszyć wprost przepisów umowy ADR. Skarżący podtrzymał argumenty dotyczące braku wskazania przez organy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem w jego ocenie, wskazanie podstawy w uzasadnieniu decyzji nie wyczerpywało dyspozycji art. 107 k.p.a. Nadto odnosząc się do naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień, wskazujących dlaczego odmówił wiarygodności złożonemu w toku postępowania dokumentowi przewozowemu, który posiadał wszystkie konieczne zapisy dotyczące przewożonego towaru. Skarżący podał również, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, bowiem w dniu kontroli ustawa ta nie obowiązywała, i tym samym skarżący nie mógł naruszyć jej przepisów w postaci wykonywania przewozu z nieprawidłowo sporządzonym dokumentem przewozowym. Odnośnie wykonywania przewozu bez stosowania nalepek ostrzegawczych, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż organy zarzucając naruszenie przepisów prawa, nie udowodniły bezwzględnie tego naruszenia a przerzuciły obowiązek dowodowy na przedsiębiorcę. Ponadto T. W. stwierdził, że wobec faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw a ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych w dniu kontroli nie obowiązywała, skarżący nie mógł dokonać naruszenia w postaci wykonywania przewozu bez stosowania nalepek ostrzegawczych, czy bez oznakowania sztuk przesyłki, a także w postaci braku instrukcji dla kierowcy, braku wyposażenia awaryjnego, nieoznakowania w prawidłowy sposób tablicami barwy pomarańczowej oraz rozmieszczenia i mocowania ładunków. Odnośnie ostatniego wskazanego naruszenia, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż ładunek był prawidłowo zabezpieczony, a w tym względzie nie przeprowadzono postępowania dowodowego w sposób prawidłowy. Wobec powyższego wnoszący skargę kasacyjną wniósł o: - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej, - zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. W. kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy mimo, że zawarta w niej argumentacja nie w pełni zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierzających do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organy administracji publicznej. Jako naruszone w ten sposób przepisy wskazuje się art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 p.p.s.a. Uzasadniając twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył wymienione przepisy strona wnosząca skargę kasacyjną w znacznej mierze przedstawiła własną interpretację dowodów zebranych przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje własnej oceny dowodów, w ramach której mógłby odnieść się do stanowiska strony. Jego zadaniem jest ocena czy Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonego aktu lub czynności nie naruszył prawa uznając za niewadliwe ustalenia dokonane w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Nie można by więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że błędnie ocenił dowody skoro sąd ten, poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie prowadzi postępowania dowodowego. Dlatego też mija się z celem przedstawianie w skardze kasacyjnej sugestii co do oceny dowodów czy własnych twierdzeń względnie interpretacji w tym zakresie. Akceptując ustalenia faktyczne organów administracji publicznej Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, dlaczego uznał je za prawidłowe. W szczególności stanowisko Sądu I instancji oznacza, że uznał on, iż nie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., to jest przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. W skardze kasacyjnej brak przekonywujących argumentów podważających ten pogląd. W pierwszym rzędzie nie znajduje uzasadnionych podstaw twierdzenie, że nie była uprawniona odmowa wiarygodności dokumentacji fotograficznej przedstawionej przez stronę już po dokonaniu kontroli, podpisaniu jej protokołu przez kierowcę i wykonaniu fotografii przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego. Nie zasługują też na aprobatę zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody sprowadzające się do polemiki ze stanowiskiem organów obu instancji w kwestii nieprawidłowości wypełnienia dokumentu przewozowego nadesłanego przez przedsiębiorcę po przeprowadzeniu kontroli. Sąd I instancji wyjaśnił, używając trafnej argumentacji, że w sprawie istotne znaczenie miała treść dokumentu posiadanego przez kierowcę i okazanego w toku kontroli a nie tego, który przedłożono później. Tego stanowiska w skardze kasacyjnej nie podważono. Nie jest również podważone trafne i szeroko uzasadnione stanowisko Sądu I instancji w kwestii znaczenia protokołu kontroli, znajdujące uzasadnienie w unormowaniach zawartych w art. 74 ustawy o transporcie drogowym. Wobec przedstawionych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzające do podważenia zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzuca się również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) względnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wskazanie jako naruszonych art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. sugeruje, że strona wnosząca skargę kasacyjną odnosi się do zagadnienia powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Ani jednak w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wyjaśnia się, na czym zarzucane naruszenie przepisów postępowania miałoby polegać. Szeroko uzasadnione są zarzuty naruszenia prawa materialnego, które dalej zostaną omówione, jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest należycie sformułowany. Samo powołanie się na "obowiązki spoczywające na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym" nie jest wystarczające. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnej konkretyzacji zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732). Nie można natomiast odmówić zasadności zarzutom naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wskazane przepisy zostały rzeczywiście naruszone aczkolwiek w znacznej mierze nie podziela argumentacji przedstawionej na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Co do zarzutu naruszenia Umowy ADR Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on nieprawidłowo sformułowany skoro w petitum skargi kasacyjnej ograniczono się do wskazania umowy międzynarodowej jako całości a wymieniony w uzasadnieniu przepis art. 3 (c) ma inne niż wskazywane brzmienie. Rzecz ma jednak dla rozpoznania skargi kasacyjnej drugorzędne znaczenie jeśli zważyć, że zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym powoduje konieczność oceny prawidłowości odwoływania się przez Sąd I instancji do umowy ADR. Sąd I instancji przyjął założenie, że do naruszenia, do którego doszło w dniu [...] grudnia 2002 r., stosować należy art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. W skardze kasacyjnej trafnie wykazano, że przy tego rodzaju założeniu dochodzi do różnorakich trudności związanych głównie z tym, że nowe, zmienione przepisy zawierają odwołania do unormowań, które nie miały zastosowania w chwili, kiedy dokonano kontroli pojazdu. Przede wszystkim art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu przewiduje nakładanie kar pieniężnych w przypadkach naruszeń przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671). Ustawa ta nie obowiązywała w chwili kontroli (weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r.) a więc nie mogło dojść do naruszenia jej przepisów. Z tych samych przyczyn za pośrednictwem tej ustawy nie można wywodzić, że do przewozów krajowych stosuje się zasady takie jak wynikające z Umowy ADR w aktualnym brzmieniu. Z kolei art. 92 ust. 1 pkt 6 zmienionej ustawy i Umowa ADR nie stanowią dostatecznej podstawy stosowania do przewozów krajowych umowy międzynarodowej regulującej sferę przewozów międzynarodowych. Nowelą z dnia 23 lipca 2003 r. zmieniono również art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tą zmianą jako załącznik do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono katalog naruszeń i kar odmienny od określonego we wcześniej obowiązującym rozporządzeniu wykonawczym. Z wymienionych przyczyn słuszne jest stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że na podstawie powołanych przez Sąd I instancji przepisów nie można było nałożyć na skarżącego kar pieniężnych. Przedstawione założenie Sądu I instancji jest jednak, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, błędne. Oparte jest ono na nieprawidłowej wykładni art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tym przepisem do postępowań administracyjnych w sprawach objętych jej przepisami wszczętych a niezakończonych przed jej wejściem w życie stosuje się nowe przepisy. Przepis międzyczasowy nakazujący stosować nowe prawo do zdarzeń sprzed jego wejścia w życie stanowi odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz i nie może być interpretowany przy użyciu wykładni rozszerzającej. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie ograniczył stosowanie nowego prawa do "postępowań administracyjnych", co wskazuje na zamiar objęcia unormowaniem jedynie przepisów postępowania. Gdyby zmierzał do wywołania skutku w postaci stosowania nowych przepisów prawa materialnego, użyłby innego sformułowania nakazującego stosowanie nowych unormowań "do spraw" jak to ma miejsce w przypadku art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), czy art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623 ze zm.). Słusznie Sąd I instancji wywodzi, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada stosowania prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji ostatecznej. Reguła ta doznaje jednak wyjątków w przypadkach, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie na stronę sankcji za naruszenie przepisów prawa. W różnych dziedzinach prawa, zwłaszcza w prawie daninowym czy budowlanym, przyjmuje się, że sankcje można nałożyć jedynie za naruszenie prawa obowiązującego w chwili, w której zaistniał stan faktyczny oceniany jako ewentualne naruszenie prawa. Przeciwne założenie (ścisłe stosowanie wymienionej wcześniej reguły) prowadziłoby do paradoksalnych skutków, w postaci podważenia zasad niedziałania prawa wstecz a nawet nulla crimen sine lege. Dlatego też, przy braku przepisów międzyczasowych we wcześniejszych niż omawiana nowelizacjach, odtworzenia wymaga stan prawny obowiązujący w chwili zaistnienia przypisywanego skarżącemu naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że również do rodzaju i dolegliwości stosowanej sankcji co do zasady stosować należy przepisy obowiązujące w chwili naruszenia prawa. W tym przypadku mieć jednak należy na względzie, że w doktrynie prawa znana jest zasada nakazująca wsteczne działanie ustawy względniejszej (lex mitior retro agit). Dlatego też nie można wykluczyć stosowania nowego prawa, jeżeli jest ono względniejsze. Sąd I instancji jedynie w części odtworzył stan prawny obowiązujący w chwili zaistnienia zdarzenia określanego jako naruszenie prawa. Rzeczywiście wtedy obowiązywał art. 92 ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym w pierwotnym brzmieniu. Zasady przewozu materiałów niebezpiecznych określał art. 56 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) oraz wymienione przez Sąd I instancji, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 56 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 czerwca 1999 r. w sprawie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 57, poz. 608 ze zm.). Akt ten w § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 zawierał regulacje odsyłające do aparatu pojęciowego Umowy ADR wraz z załącznikami, z tym, że w ówczesnym brzmieniu, które później było systematycznie zmieniane (wersja wskazana w zaskarżonej decyzji nie obowiązywała). W kwestii katalogu naruszeń i kar obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. Nr 115, poz. 999) wraz z załącznikiem. W tych okolicznościach rozważenia wymaga, czy na podstawie tych przepisów możliwe było nałożenie na przedsiębiorcę kar za naruszenia opisane w zaskarżonej decyzji a także, czy wysokość i rodzaj dolegliwości odpowiadał ówczesnym unormowaniom, których stosowanie mogło ulec modyfikacji skutkiem działania reguły lex mitior retro agit. Wobec takich założeń jawi się również wymagający rozważenia problem, czy powołanie i wyjaśnienie przez organ administracji publicznej podstawy prawnej w sposób sprzeczny z przedstawionymi przesłankami stanowi wadę na tyle nieistotną, że nie wpływa ona na wynik sprawy. Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.