IV SA/Wa 104/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2007 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2005 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. H. O. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. (...) w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100 złote) należnego podatku VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...)sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) czerwca 2005 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz ciągami pieszojezdnymi i zjazdami na ul. (...) na terenie dzielnicy B. w W. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że planowana inwestycja spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),. Decyzja jest zgodna z wymaganiami odrębnymi oraz wynikającymi z dokonanych uzgodnień. Ochronę interesów osób trzecich zapewnia się przedewszytkim poprzez przepisy techniczno-budowlane a kwestie te są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu - o wydanie pozwolenia na budowę. Powołano się na tezy z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle których zarzuty dotyczące usytuowania budynku na działce, wpływu inwestycji na warunki bytowe właścicieli działek sąsiednich są badane w trakcie postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentacja ta została przytoczona wobec zarzutu odwołania, w którym H. K. zakwestionował realizację drogi prowadzącej wzdłuż jego nieruchomości, jako dojazdowej do planowanych budynków. Byłaby ona oddalona od jego budynku o 4 metry i przejazd sprzętu ciężkiego w trakcie budowy zagrażałby katastrofą budowlaną oraz sparaliżował prowadzenie przez niego działalności gospodarczej (ogródka piwnego). Mogłoby to mieć także wpływ na jego zdrowie a jest on inwalidą. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. K. przywołał argumentację analogiczną do zawartej w odwołaniu. Sygn. akt IV SA/Wa 104/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno - estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Sporządzona analiza nie zawiera elementów wymaganych w rozporządzeniu, w tym mających podstawowe znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę cel sporządzania analizy oraz ustawową zasadę uwzględniania ładu przestrzennego, jaką musi się kierować organ dokonując rozstrzygnięcia. Sygn. akt IV SA/Wa 104/07 Przede wszystkim trzeba podnieść, iż w rozporządzeniu wskazano zasadę ustalania linii zabudowy, jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). Tymczasem określona w załączniku do decyzji organu I. instancji linia nie stanowi kontynuacji żadnej linii zabudowy, jeżeli odnieść się do budynków zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej. Stanowi ona natomiast nawiązanie do granicy działki. Rozporządzenie dopuszcza wprawdzie alternatywne wyznaczenie linii zabudowy (§. 4 ust. 2-4) jednak generalnie musi to wynikać ze wskazanych normatywnie okoliczności lub z przeprowadzonej analizy. W rozpoznawanej sprawie, w treści analizy nie przywołano żadnych przesłanek, z odwołaniem do spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzasadniających określenie linii zabudowy w decyzji organu I. instancji. Okoliczności takich nie wskazano tez w uzasadnieniu samej decyzji. Dalej, w świetle rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ewentualnie jako średnią wielkość albo inaczej - jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1,3 i 4). W tym zakresie jednak analiza nie zawierała faktycznie ustaleń odnośnie terenu, który powinien być nią objęty. Wynika z niej jedynie iż elewacje na całym analizowanym terenie mają wysokość 4 - 10 m. Oznacza to, iż wysokość ta jest znacznie zróżnicowana. Nie wskazano przy tym w analizie parametrów zabudowy, co do elewacja frontowej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co ma podstawowe znaczenie w świetle normatywnej treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i treści samego przywołanego rozporządzenia. Wskazano w nim, iż zasadniczo wysokość tą dla nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowych sąsiednich budynków. W rozporządzeniu dopuszczono wprawdzie wyznaczenie wysokości zabudowy w inny sposób, zwłaszcza, gdy tworzy ona na działkach sąsiednich uskok (§7 pkt 3 i 4). Jednak wyznaczenie wysokości elewacji frontowej w ten sposób musi wynikać z treści analizy w kontekście realizacji celu ustalania warunków zabudowy, a więc zachowania ładu przestrzennego. O ile, wysokość zabudowy jest zróżnicowana możliwe byłoby zaakceptowanie parametru wysokości elewacji frontowej, jak w budynku najwyższym na analizowanym terenie (w konkretnej sprawie taki parametr przyjęto), o Sygn. akt IV SA/Wa 104/07 ile rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku ze wskazaniem ogólnych zasad zagospodarowania przestrzennego w art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, nie jest uprawnione uznanie iż, o ile określony parametr zabudowy (np. wysokość elewacji frontowej) na analizowanym terenie jest ukształtowany bez uwzględnienia walorów kompozycyjno-estetycznych, z uwagi na zróżnicowanie tego parametru, dalsza zabudowa, wobec ustalenia przypadkowego parametru (mieszczącego się w występujących w okolicy), może prowadzić do pogłębiania stanu bezładu architektonicznego. W tym świetle wskazana kwestia dopuszczalności określenia w decyzji organu I. instancji wysokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy w odniesieniu do najwyższej zabudowy na terenie analizowanym (przyjęto 10 m) wymaga wyjaśnienia, skoro ustalenie takiego parametru jest możliwe przy spełnieniu określonych warunków. Równocześnie z treści analizy wynika, iż jeżeli chodzi o działki dostępne z tej samej drogi publicznej, to znajduje się na nich leśniczówka, niewielki budynek skarżącego oraz budynek usługowo - handlowy (pkt 4 analizy), przy czym jak wynika z treści mapy, w najbliższym sąsiedztwie znajduje się prawdopodobnie budynek skarżącego i leśniczówka. W tym kontekście wymaga wyjaśnienia kontynuację funkcji i parametrów, której zabudowy stanowiłaby planowana inwestycja o określonej wysokości elewacji frontowej. W końcu trzeba wskazać, iż w myśl rozporządzenia geometrie dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachowej) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Tymczasem sporządzona analiza nie obejmuje w ogóle opisu tych elementów, na terenie który powinien zostać nią objęty. Kwestie te nie zostały także przesądzone w decyzji organu I instancji, gdzie wskazano jedynie, iż budynek ma mieć dach czterospadowy o kącie nachylenia 67% z tolerancją 5%. Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie. Sygn. akt IV SA/Wa 104/07 Nietrafne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek taki nie wynika z treści ustawy. Wynika z niej natomiast, iż celem tego postępowania jest również ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi na podstawie art. 61 ust. 6, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Analiza ta powinna pozwalać m.in. na dokonanie konkretnych rozstrzygnięć co do warunków zabudowy, wskazanych m.in. w § 4, 7 i 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane wyżej naruszenie wymagań prawa materialnego, co do obowiązku sporządzenia analizy, co nie pozwalało organom administracji ani sądowi administracyjnemu na ocenę, czy zawarte w decyzji organu I. instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, a także brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, stanowiących istotny element zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, prowadziło bowiem z kolei do nie wyjaśnienia istonych okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.). Stwierdzenie tych naruszeń musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) Sąd uchylił także decyzję organu I. instancji. Sąd nie podzielił również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie faktycznego braku możliwości zabezpieczenia interesu osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Przytaczane w zaskarżonej decyzji tezy orzecznictwa sformułowane były na gruncie odmiennych regulacji prawnych, w okresie gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określała kwestii, które mogą Sygn. akt IV SA/Wa 104/07 bezpośrednio dotyczyć interesu skarżącego w kontekście zachowania tzw. zasad dobrego sąsiedztwa (kwestia wysokości zabudowy, intensywności, szerokości elewacji w kontekście odległości od działek sąsiednich itp.). Mylne stanowisko organu w tej kwestii nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Zagadnienia podnoszone przez Skarżącego (ewentualna uciążliwość związana z realizacją przedsięwzięcia) nie mogą być regulowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak kompetencji organu do orzekania w tym przedmiocie, Nie ma bowiem szczególnych przepisów administracyjnych, w rozumieniu art. 54 pkt. 2 lit d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które służyłyby zabezpieczeniu interesu prawnego osób narażonych na uciążliwości związane z samym procesem inwestycyjnym (hałas, wibracje), w decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te nie dotyczą bowiem samego ładu przestrzennego. Natomiast, jak trafnie wskazano w zaskarżonym orzeczeniu, zagadnienia te mogą zostać uwzględnione na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie tym właściwemu organowi administracji (administracja architektoniczno -budowlana) przyznano kompetencje do ustalenia, w ramach tzw. uznania administracyjnego, wymagań dotyczących szczegółowych warunków prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W., uwzględniając stan sprawy, weźmie odpowiednio pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.