I SA/Wa 487/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska, Sędziowie WSA Jerzy Siegień, asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), , Protokolant Monika Chorzewska-Korczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. odmawiające dopuszczenia ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wpisu układu ruralistycznego w K. do rejestru zabytków, prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] organ pierwszej instancji – po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2005 r. (uzupełnionego w dniach: 18 marca 2005 r., 14 kwietnia 2005 r. i 10 maja 2005 r.) o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wpis układu [...] w K. do rejestru zabytków, prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., postanowił odmówić dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału w prowadzonym postępowaniu w tej sprawie. Organ podniósł, że z treści regulaminu Stowarzyszenia nie wynika, aby ochrona zabytków była celem regulaminowym Stowarzyszenia. Zatem brak jest przesłanki określonej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dla dopuszczenia tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków układu ruralistycznego w K. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie [...], zarzucając organowi konserwatorskiemu naruszenie Konstytucji RP, poprzez ograniczenie praw obywatelskich członków Stowarzyszenia oraz naruszenie przepisu art. 31 k.p.a. oraz błędną interpretację regulaminu Stowarzyszenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia, uznał, że postanowienie organu pierwszej instancji nie jest sprzeczne z prawem i orzekł o utrzymaniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, podzielając argumenty organu. Ponadto wyjaśnił, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celem statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast z akt sprawy wynika, iż Stowarzyszenie [...], stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) jest stowarzyszeniem zwykłym, a więc nie posiadającym odrębnej od jego członków osobowości prawnej. Skoro zatem Stowarzyszenie nie posiada osobowości prawnej, to jego członkowie nie są "innymi osobami", w rozumieniu przepisu ar. 31 § 1 k.p.a. Natomiast członkowie Stowarzyszenia, będący właścicielami działek na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków, uzyskali w tym postępowaniu status jego strony, na zasadzie przepisu art. 28 k.p.a., w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tak więc, nie mogli oni równocześnie uzyskać statusu uczestnika postępowania na prawach strony, który nie jest tożsamy ze statusem strony. Wobec dokonywanych zawiadomień i doręczeń w trybie obwieszczenia publicznego (stosownie do art. 94 cyt. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z art. 49 k.p.a.) – zdaniem Ministra - prawa członków Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że Konstytucja RP dopuszcza ograniczenie prawa własności, pod warunkiem, że znajduje to podstawę w przepisie rangi ustawowej (w tym przypadku jest to ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) i nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3, w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 73 Konstytucji RP), jak ma to miejsce w sytuacji ochrony zabytków wpisanych do rejestru. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wraz z wnioskiem o zmianę postanowienia pierwszej i drugiej instancji w całości i orzeczenie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie o wpis układu ruralistycznego wsi K. do rejestru zabytków, prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G., ewentualnie o uchylenie postanowień pierwszej i drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga Stowarzyszenia [...], analizowana pod tym kątem, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczącego tego, że skoro Stowarzyszenie [...] jest stowarzyszeniem zwykłym, nieposiadającym osobowości prawnej, to jego członkowie nie są "innymi osobami" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu, Stowarzyszenie [...], pomimo tego, że jest stowarzyszeniem zwykłym, mogłoby żądać dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej wpisu do rejestru układu [...], na terenie którego znajdują się działki członków Stowarzyszenia. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje bowiem zdolność sądowa, tj. zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym. Wskazać należy, że wszędzie tam, gdzie przepisy prawne stanowią o "stowarzyszeniach", gdzie przyznają im pewną rolę do odegrania, zawsze należy odnosić te przepisy do obu ich rodzajów: stowarzyszeń "zarejestrowanych" i zwykłych. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają ograniczeń w zakresie możliwości udziału stowarzyszenia zwykłego w postępowaniu administracyjnym na prawach strony ze względu na rodzaj stowarzyszenia. Tym bardziej, że celem wymienionym w statucie, czy regulaminie organizacji społecznej może być obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, obrona interesów grupowych osób w niej zrzeszonych, zapobieganie sytuacjom zagrażającym tym interesom. A zatem Stowarzyszenie [...], jako organizacja społeczna, mogłoby występować w postępowaniu w sprawie wpisu do układu [...] w K. do rejestru zabytków, jednakże pod pewnymi warunkami. A te wynikają z przepisów art. 31 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, uznanie żądania za uzasadnione, wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 2) przemawia za tym interes społeczny. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, w ocenie sądu, żądanie Stowarzyszenia [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie zostało uzasadnione celami wynikającymi z regulaminu działania tej organizacji. Zauważyć należy, że każdy cel działania określony w statucie, czy też regulaminie, może uzasadniać wystąpienie z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego lub dopuszczenia do niego, jeżeli przedmiot postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania organizacji społecznej czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, s. 258). Postępowanie, w którym zostało zgłoszone żądanie Stowarzyszenia uczestniczenia na prawach strony, dotyczyło wpisu do rejestru zabytków układu [...] w K. Wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zgodnie z art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. A zatem, dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, w sprawie wpisu do rejestru zabytków wymagało porównania jego zadań regulaminowych z regulacjami prawnymi, które dotyczą działań na rzecz ochrony zabytków. W aktach sprawy znajduje się regulamin działalności Stowarzyszenie [...] z dnia 14 lipca 2002 r., który był przedmiotem oceny organów administracji publicznej orzekających w sprawie wpisu układu [...] w K. do rejestru zabytków. Cele Stowarzyszenia, opisane w regulaminie, to inicjowanie prac zmierzających do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. gminy K. powiatu [...] (ze szczególnym uwzględnieniem obszaru między kanałem [...] a szosą [...]), działalność na rzecz ochrony praw właścicieli działek położonych na tym terenie oraz popularyzowanie walorów turystycznych regionu. Zauważyć należy, że wskazany przez Stowarzyszenie cel "działalność na rzecz ochrony praw właścicieli działek położonych na tym terenie wskazuje raczej na ochronę interesów indywidualnych właścicieli działek, niż na ochronę interesu społecznego. Z regulacji prawnych dotyczących udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony wynika, że cel statutowy organizacji społecznej jest jednym elementem legitymującym żądania tej organizacji, a drugim – występującym z nim łącznie – będzie zgodność tego żądania z interesem społecznym. Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Kolejny cel wskazany w regulaminie, tj. popularyzowanie walorów turystycznych regionu, nie może uzasadniać żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ochrony zabytków. W przeciwnym razie, przy przyjęciu tak szerokiego rozumienia tego celu, Stowarzyszenie miałoby prawo uczestniczyć w niemal wszystkich postępowaniach administracyjnych dotyczących terenu K., łącznie np. z postępowaniem w sprawach indywidualnych dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem wskazane w regulaminie cele Stowarzyszenia, w ocenie sądu, nie uzasadniają żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu układu [...] w K. do rejestru zabytków. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie aneksu do regulaminu z dnia [...] lutego 2004 r. uszczegóławiającego zakres działalności stowarzyszenia, z którego wynika cel polegający na ochronie (...) obiektów zabytkowych widocznych w obszarze działalności stowarzyszenia i terenach otaczających, sąd uznał go za nieuzasadniony. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentu stanowiącego aneks nr 2 do regulaminu Stowarzyszenia [...], o którym mowa w skardze. Dokument ten został złożony na rozprawie sądowej w dniu 21 lutego 2007 r. Jak wynika z akt administracyjnych, przedmiotem oceny organów orzekających w sprawie był regulamin z dnia [...] lipca 2002 r., przekazany im przy piśmie z dnia 4 kwietnia 2005 r. w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji aneksu do regulaminu z dnia [...] lutego 2004 r. uszczegóławiającego zakres działalności stowarzyszenia nie został podniesiony w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, co uniemożliwiło organowi drugiej instancji odniesienie się do zmienionych zadań Stowarzyszenia. W tej sytuacji, trudno zarzucać organom orzekającym naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto wskazać należy, że sąd nie uwzględnił dowodu z dokumentu stanowiącego aneks nr 2 do regulaminu Stowarzyszenia [...] również z tego względu, że nie została udokumentowana data dokonanej zmiany w regulaminie Stowarzyszenia. Zgodnie z przepisami art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) oraz w związku z zadaniami organu nadzorującego o zmianach w regulaminie powinien zostać poinformowany Starosta W. W aktach sprawy brak takiego pisma, znajduje się natomiast pismo z dnia 24 lipca 2002 r., którym przedstawiciel Stowarzyszenia [...] przekazuje informację Staroście Powiatu W. o utworzeniu stowarzyszenia. Mając powyższe na uwadze, nie można było przyjąć, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przemawiał jej cel statutowy. Wobec powyższego, uznając bezzasadność skargi, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.