IV SA/Wa 49/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego T. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył wszczęte na wniosek S. Spółki z o. o. postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z rzeki W. w km [...] na terenie W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta W. stwierdził, że postępowanie w sprawie było zawieszone ponad trzy lata i zgodnie z treścią art. 98 § 2 kpa, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania żądanie wszczęcia uważa się za wycofane. Nadto strona postępowania pismem z dnia 9 sierpnia 2006 roku wystąpiła o umorzenie postępowania. W tej sytuacji, zdaniem Prezydenta, postępowanie jako bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa należało umorzyć. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Ogólnopolskie T. Zdaniem Stowarzyszenia postępowanie nadal powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd administracyjny. Nadto podniesiony został zarzut, iż Prezydent nie powiadomił stron postępowania, przez co uniemożliwił im skorzystanie z prawa do wypowiedzenia się. Umorzenie postępowania w ocenie Stowarzyszenia winno nastąpić po uzgodnieniu z wszystkimi stronami postępowania wodnoprawnego. Umorzenie postępowania winno nastąpić na podstawie art. 105 § 2 kpa, a nie na podstawie art. 105 § 1 kpa. Organ administracji w uzasadnieniu postępowania błędnie powołał się, na art. 98 § 2 kpa, gdyż przepis ten, zdaniem odwołującego się Stowarzyszenia należy stosować wyłącznie w postępowaniach zawieszonych na podstawie art. 98 § 1 kpa, to jest gdy postępowanie zawieszone zostało na zgodny wniosek stron. Tymczasem postępowanie w sprawie zawieszone zostało z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które dotychczas nie zostało rozstrzygnięte. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2006 roku i na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 i art. 105 § 2 kpa umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem pierwszej instancji w sprawie S. udzielenia Spółce z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z rzeki W. w km [...] na terenie W. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że Spółka S. pismem z dnia 9 sierpnia 2006 roku wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania zawieszonego postanowieniem Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2003 roku, Nr [...]. Przywołany w uzasadnieniu decyzji przez organ pierwszej instancji art. 98 § 2 kpa nie wpływa natomiast na rozstrzygnięcie postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Ogólnopolskie T. podnosząc zarzut, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu odwoławczym samowolnie zmieniona została podstawa prawna umorzenia z art. 98 § 2 kpa na art. 105 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia nawet gdyby przyjąć, iż użycie przez Wojewodę [...] art. 105 § 2 kpa było możliwe, to Wojewoda nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku uzyskania od wszystkich stron postępowania zgody na jego umorzenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że S. Spółka z o. o. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie piasku z rzeki W. Spółka w piśmie z dnia 9 sierpnia 2006 roku wyraźnie wskazała, iż wnosi o umorzenie toczącego się postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa następuje wówczas, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Z kolei umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy istnieje przedmiot postępowania, ale strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte wnosi o jego umorzenie, gdyż nie jest zainteresowana jego kontynuowaniem. Nie było więc podstaw do umorzenia przez organ pierwszej instancji postępowania jako bezprzedmiotowego. Błędnie również organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ponieważ od chwili zawieszenia postępowania upłynęło już ponad trzy lata, a żadna ze stron tego postępowania nie złożyła wniosku o jego podjęcie, to zaistniała sytuacja opisana w art. 98 § 2 kpa. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane, to postępowanie administracyjne staje się oczywiście bezprzedmiotowe. Przepis art. 98 § 2 kpa ma jednak zastosowanie tylko wówczas, gdy postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Tymczasem jak wynika z akt sprawy Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 roku zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako powód zawieszania postępowania wskazano konieczność uzyskania rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem Prezydenta miałoby znaczenie prejudycjalne. Słusznie więc w tej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, a następnie wydał nową decyzję o umorzeniu postępowania wskazując prawidłową podstawę rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z podniesionym przez Stowarzyszenie zarzutem, zawartym w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż postępowanie powinno być prowadzone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W sytuacji, gdy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania zagadnienie wstępne przestaje mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zagadnienie wstępne może mieć bowiem znaczenie tylko wówczas, gdy postępowanie się toczy. Zarzut niepowiadomienia przez organ pierwszej instancji stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym jest słuszny, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie rozstrzygał kwestie prawne. Nie było więc materiału dowodowego, z którym strony mogłyby się zapoznać. Możliwość wypowiedzenia się sprowadzałaby się do przedstawienia przez stronę własnej oceny prawnej wniosku o umorzenie postępowania co nastąpiło we wniesionym przez Stowarzyszenie odwołaniu. Nie można też zgodzić się zarzutem skarżącego Stowarzyszenia, że organ odwoławczy naruszył prawo zmieniając podstawę prawną umorzenia postępowania. Organ odwoławczy w ramach toczącego się postępowania odwoławczego ma prawo do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie tylko ocenia zasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale również ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę. Uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania możliwe jest tylko w wyjątkowych wypadkach wymienionych w art. 138 § 2 kpa, to jest wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie nie istniała potrzeba przeprowadzania żadnego postępowania dowodowego. Niedopuszczalnym byłoby więc uchylenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania tylko po to, aby organ ten w ponownym postępowaniu umorzył postępowanie wskazując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie można też przyjąć, iż wskazanie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] jest rozstrzygnięciem na niekorzyść Stowarzyszenia. Zmiana podstawy prawnej nie zmienia bowiem istoty rozstrzygnięcia, którym jest umorzenie postępowania. Zgodzić należy się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa uzależnione jest od braku sprzeciwu innych stron tego postępowania. Nadto istnieje wymóg, by umorzenie postępowania nie było sprzeczne z interesem społecznym. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by umorzenie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wydobycie pisaku z W. było sprzeczne z interesem społecznym. Odnośnie braku sprzeciwu pozostałych stron co do umorzenia postępowania zdaniem Sądu należy w niniejszej sprawie wyodrębnić dwie kwestie, to jest kwestię braku sprzeciwu co do umorzenia Ogólnopolskiego T. oraz braku sprzeciwu co do umorzenia postępowania pozostałych stron. Jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego uczestniczyły Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Mieście W., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. oraz Urząd Żeglugi Śródlądowej. Wprawdzie Wojewoda [...] nie wystąpił do tych podmiotów wprost z pytaniem, czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania, jednakże podmiotom tym doręczone zostały odpisy decyzji zarówno organu pierwszej instancji jak i decyzji Wojewody [...]. Strony te nie wnosiły odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jak również nie wnosiły skargi na decyzję Wojewody. Nie uczestniczyły też w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności pozwalają na przyjęcie, iż podmioty te nie zgłosiły sprzeciwu co do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Spółki S.. Odnośnie braku zgody Ogólnopolskiego T., to zdaniem Sądu stwierdzić należy, iż organ administracji nie miał obowiązku uzyskiwania informacji, czy Stowarzyszenie nie sprzeciwia się umorzeniu postępowania. Ogólnopolskie T. jest organizacją społeczną i brało udział w postępowaniu na prawach strony. Organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, zdaniem Sądu, nie korzysta z wszystkich uprawnień jakie przysługują stronom postępowania. W ocenie Sądu podzielić należy pogląd wyrażony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa prof. Barbary Adamiak oraz prof. Janusza Borkowskiego, iż organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w kodeksie postępowania administracyjnego zasady dyspozycyjności (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2006, str.262). Możliwość wystąpienia strony, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie, z wnioskiem o umorzenie postępowania jest przejawem zasady dyspozycyjności postępowania administracyjnego. Konieczność uzyskiwania stanowiska organizacji społecznej, uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony, odnośnie możliwości umorzenia postępowania na podatnie art. 105 § 2 kpa oznaczałaby, iż organizacja społeczna mogłaby wyrazić sprzeciw odnośnie takiego sposobu zakończenia postępowania. Niweczyłoby to zasadę dyspozycyjności postępowania i mogłoby doprowadzić do takiej sytuacji, iż strona, która wystąpiła o nadanie jej określonego uprawnienia, a następnie domagała się umorzenia postępowania, uzyskałaby wbrew swojej woli to uprawnienie. W niniejszej sprawie, gdyby uznać, iż Stowarzyszenie ma prawo sprzeciwić się umorzeniu postępowania, postępowanie byłoby kontynuowane, a Spółka S. mogłaby uzyskać pozwolenie wodnoprawne na wydobycie piasku z W. chociaż w uzyskaniu takiego pozwolenia w tym postępowaniu nie była już zainteresowana. Byłby to bowiem jeden z możliwych sposobów zakończenia postępowania. Postępowanie nie musiałoby się bowiem zakończyć odmową wydania pozwolenia. Przyjęcie poglądu, iż organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony ma prawo zgłoszenia sprzeciwu co do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa prowadziłoby do wniosku, iż ustawodawca ustanowił przepis, którego stosowanie prowadzi do nieracjonalnych skutków. Jest to nie do pogodzenia z podstawową zasadą wykładni przepisów prawa jaką jest zasada, iż ustawodawca tworzący przepisy prawa jest ustawodawcą racjonalnym. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.