II OSK 1104/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 1118/06 w sprawie ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz T. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. O. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 130 blaszanych garaży oraz dwóch zjazdów z ulicy D. i B. na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] położonych w rejonie ul. D. i Z. we W.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci budowy 130 blaszanych garaży wystąpił T. O.. W toku przeprowadzonego postępowania organy ustaliły, że wobec braku dla terenu objętego wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z przeprowadzonej w tym celu analizy funkcji i celu zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich działek graniczących z terenem zamierzonej inwestycji wynika, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi oraz budynki usługowe i handlowe. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się w samym centrum zorganizowanej całości urbanistycznej, którą stanowi zespół budynków jednorodzinnych. W ocenie organów rozpoznających sprawę budowa zespołu blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie uwzględnia wymagań społecznych (o czym świadczą protesty okolicznych mieszkańców) oraz względów kompozycyjno-estetycznych. Nie spełnia więc wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zaskarżył T. O.. Zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 2 i § 3 K.p.a., w tym oparcie się na wadliwej analizie funkcji i celu okolicznej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, nieodpowiadającej wymogom wynikającym z obowiązującego prawa. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Sąd podzielił w pełni wniosek z zaskarżonej decyzji, iż budowa zespołu 130 blaszanych garaży pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu. Stwierdził, iż przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z obowiązującymi przepisami. W ocenie sądu "żądanie skarżącego porównania gabarytów, parametrów i formy architektonicznej domków jednorodzinnych do planowanych garaży jest nieadekwatne". Do powyższych wniosków doprowadziła - zdaniem WSA - prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiadająca wymogom art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z analizy tej wynika, że na wszystkich działkach graniczących z terenem planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, szeregowa i bliźniacza wraz z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi i garażami a także budynki usługowe i handlowe. Zabudowa ta spełnia więc funkcję mieszkaniową, handlową i w pewnym zakresie usługową a planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z tą, istniejącą funkcją. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną T. O. reprezentowany przez adwokata R. T.. Wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8, 107 § 2 i 3 K.p.a. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, która to analiza została przeprowadzona w sposób nierzetelny, bowiem załącznik do decyzji w postaci mapy wykonany został niewłaściwie - bo w skali 1:2500, a nie w wymaganej przez § 3 ww. rozporządzenia skali 1:1000 lub 1:500. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwoliło na wykazanie, że planowana inwestycja jest w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa i stanowi kontynuację funkcji terenu, oraz spowodowało to, że organy orzekające w sprawie, wraz z WSA, nie miały możliwości rzetelnego zbadania zagospodarowania otoczenia inwestycji, co w konsekwencji oznacza, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku mającego fundamentalne braki, co uniemożliwia dokonanie instancyjnej kontroli przedmiotowego orzeczenia, a co za tym idzie uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw, powtarza ono bowiem lapidarne stwierdzenia z uzasadnienia decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając jedynie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, nie wskazując w żaden sposób na czym polega ta sprzeczność, ani też w czym Wojewódzki Sąd Administracyjny upatruje brak ciągłości funkcji terenu sąsiedniego lub na czym ta kontynuacja funkcji miałaby polegać, 3) naruszenie prawa materialnego przez: niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż budowa zespołu 130 garaży blaszanych pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa i z istniejącą funkcją sąsiedniego terenu, mimo iż na terenie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, handlowej i usługowej - co w pełni wyczerpuje dyspozycję normy sformułowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a planowane przedsięwzięcie w sposób oczywisty stanowi kontynuację funkcji terenu; przez błędną wykładnię art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na tym, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku wskazania cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę poprzez prawidłowe sporządzenie analizy. Wobec tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzutom skargi kasacyjnej nie można odmówić słuszności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie zauważył, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i stanowiąca jej podstawę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego z terenem inwestycji są powierzchowne, sporządzone bez koniecznej wnikliwości, z uchybieniami formalnymi a zawarty w nich wniosek nie został przekonywująco uzasadniony. Skarga kasacyjna trafnie zarzuciła bowiem, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały na kopii mapy, która nie odpowiadała warunkowi z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że analiza stanowiąca główny dowód w sprawie ustala tylko sprzeczność funkcji planowanej z funkcją sąsiedniego terenu, bez ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak tego wymagają przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wniosek o sprzeczności funkcji zabudowy obu porównywanych terenów nie został uzasadniony ani w treści analizy, ani w decyzji i w taki sposób został też powtórzony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny powtórzył bowiem tylko ogólnikowe stwierdzenie o sprzeczności tej funkcji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mimo iż ustalono tylko funkcję terenu sąsiadującego z terenem inwestycji a nie ustalono jaką funkcję ma spełniać sporna inwestycja i na czym polega rzeczywista sprzeczność z funkcją analizowanej zabudowy. W tej sytuacji nie można odmówić racji stronie skarżącej, iż nie ustosunkowano się w uzasadnieniu wyroku do jej twierdzeń, że budowa garaży nie jest sprzeczna z istniejącą na sąsiednim terenie funkcją mieszkaniowo-usługową, którą nadto ma uzupełnić, służąc zaspokojeniu potrzeb okolicznych mieszkańców. "Analizując istnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy mieć na względzie, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji" (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod. red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4 z 2008 r., str. 500 i 501). Należy też zauważyć, że ustalając sprzeczność funkcji zamierzonej inwestycji z sąsiadującą zabudową organy uznały za zbędne analizowanie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonym w § 2 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji wniosek zawarty w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o niezgodności wymagań kompozycyjno-estetycznych zamierzonej inwestycji z okoliczną zabudową jest gołosłowny i nie poparty żadnymi dowodami ani wywodami. Braku tego Sąd I instancji nie dostrzegł, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 107 § 3 K.p.a. Należy więc uznać, że skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie przez WSA zarówno wskazanych w niej przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego - przez ich wadliwe zastosowanie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz zasądzenie kosztów postępowania na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na koszty te składają się: uiszczony wpis od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie adwokata łącznie z opłatą pełnomocnictwa.