IV SA/Wa 2163/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) września 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. Z. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) września 2006 r., znak (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) kwietnia 2006 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, budowie garażu podziemnego na działce ewid. nr (...) w obrębie (...) przy ulicy (...) wraz z wjazdem na teren posesji na terenie Dzielnicy (...) w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wniosek inwestorki M. K. o ustalenie warunków zabudowy należało rozpatrzeć pozytywnie, albowiem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki wskazane w art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). W ocenie organu odwoławczego zarzuty, jakie w swoim odwołaniu podniósł J. Z., nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. Z., podnosząc, co m.in. następuje. Dokonana przez organ pierwszoinstancyjny analiza nie odniosła się kompleksowo do parametrów, gabarytów oraz formy architektonicznej obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie. Przy prawidłowym wyliczeniu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 12,75% - dla błędnie nieuwzględnionej na analizowanym obszarze działki nr (...) przy ulicy (...), oraz działki, na której mieści się Ogród (...), do 62,26%; wobec czego średni wskaźnik istniejącej zabudowy dla budynków mieszkalnych w obrębie analizowanego terenu przy prawidłowym wyliczeniu wynosi 28,85%. Na analizowanym terenie przeważają dwu- lub trzykondygnacyjne budynki, a na 30 wymienionych tylko 3 są budynkami czterokondygnacyjnymi. Budynek przy ulicy (...) posiada niepełną czwartą kondygnację od strony ulicy (...) przy ulicy (...) (działka nr (...)) zakwalifikowany został jako czterokondygnacyjny, zamiast jako II/III kondygnacyjny. Wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji, oparcie się na błędnych wyliczeniach oraz pominięcie jednej z działek na analizowanym terenie spowodowały, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art.7 i 107§3 k.p.a. Planowana inwestycja jest budynkiem o cechach zabudowy istotnie odbiegających od zabudowy działek znajdujących się w sąsiedztwie. Decyzja zezwala bowiem na nadbudowę trzeciej i czwartej kondygnacji bez zachowania linii istniejącej zabudowy frontowej wyższych kondygnacji w stosunku do działek sąsiednich, a ponadto nie określa parametrów wszystkich linii nadbudowy i rozbudowy poszczególnych kondygnacji, naruszając tym samym art.61 ust.l pkt 1 ustawy oraz §4 rozporządzenia wykonawczego. Decyzja dopuszcza ponadto wysokość budynku po nadbudowie na cztery kondygnacje nadziemne i 15 metrów wysokości, a zatem wysokość znacznie przekraczającą wysokość sąsiednich budynków, nie określa wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki dla nadbudowywanych trzeciej i czwartej kondygnacji i nie zapewnia kontynuacji tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W punkcie 1.4 swojej decyzji, określającej "warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że planowana inwestycja nie wymaga nowych warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. "Zapotrzebowanie na media - w ramach istniejących przydziałów. W przypadku zwiększenia zapotrzebowania na media inwestor winien wystąpić do gestorów sieci o nowe warunki". Ustalenia te organ przyjął za wystarczające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie przeprowadzając analizy, jakie uzbrojenie terenu należy uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego na tak dużą skalę, oraz nie przeprowadzając postępowania dowodowego w celu ustalenia, jaki jest stan dotychczasowy takiego uzbrojenia na działce. Takie działanie organu narusza nie tylko reguły postępowania dowodowego określone w art.77§l oraz art.80 k.p.a., ale także zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art.7 i 8 k.p.a.". W zaskarżonej decyzji powołano się na §63 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454) odnośnie powierzchni zabudowy, a dotyczących konturu budynku. Wspomniany wyżej przepis określa kontur budynku jako prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku. Powierzchnia zabudowy nie została przez organ administracji policzona zgodnie z tym przepisem, ponieważ zarys ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej (parteru lub piwnicy) nie obejmuje ganków, schodów wejściowych i tarasów w poziomie parteru. Ganki i tarasy nie są ograniczone ścianami kondygnacji przyziemnej. Nie są także budynkami ze względu na brak ścian i dachu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są obarczone uchybieniami prawa obowiązującego w dacie ich wydania. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art.61 ust.l pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. W pierwszej kolejności przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie wskazanych wyżej funkcji, parametrów, itd. (tj. określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art.61 ust.6 ustawy), nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do paragrafu pierwszego przywołanego aktu wykonawczego określa on w szczególności sposób określania wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy (wymagania te precyzuje §4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej (§5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - §8). W celu ustalenia wymagań, o których mowa powyżej organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w §3 ust.l rozporządzenia. W ocenie Sądu ustalenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Paragraf 5 ust.l rozporządzenia stanowi, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.l rozporządzenia (ust.2). Z powyższego wynika, iż określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (np. 30% lub 0,30). Warunek ten nie został spełniony w analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy. Zaniechawszy obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, organ ograniczył się bowiem wyłącznie do stwierdzenia, iż "wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na analizowanym obszarze są zróżnicowane i wynoszą od około 30% poprzez około 40% do około 70% (szczegółowe wyliczenia dla działek na załączniku mapowym do analizy) ". Ustalenie takie należy uznać za nieprecyzyjne i sprzeczne z wymaganiami ustanowionymi w §5 ust.l rozporządzenia. Zgodnie z §7 ust.l rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z §7 ust.4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust.l rozporządzenia. Z graficznej części analizy stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji wynika, iż - biorąc pod uwagę te działki sąsiednie, które przylegają do ulicy (...) - teren inwestycji (działka nr (...)) graniczy z jednej strony działką nr (...) (zabudowa czterokondygnacyjna), z drugiej zaś z działką nr (...) (zabudowa trzy - i dwukondygnacyjna). Organ uznał, iż uzasadnionym będzie wyznaczenie dopuszczalnej wysokości planowanej inwestycji (cztery kondygnacje) według wysokości zabudowy znajdującej się na działce nr (...). Jakkolwiek Sąd nie wyklucza, iż z punktu widzenia ładu przestrzennego rozwiązanie takie może być uzasadnione, to zasadność ta nie została w postępowaniu administracyjnym w jakikolwiek sposób wykazana. Wykazanie takie staje się niezbędne nie tylko dlatego, iż zabudowa czterokondygnacyjna znajduje się tylko na jednej z dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale przede wszystkim dlatego, iż - biorąc pod uwagę cały obszar objęty analizą - zabudowa czterokondygnacyjna nie występuje w dużej ilości (przeważa zabudowa dwu - i trzykondygnacyjna). Trafnie podniósł skarżący, iż kwestia geometrii dachu planowanej inwestycji (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) nie została przez organy w należyty sposób wyjaśniona. W szczególności w postępowaniu administracyjnym organ powinien wyjaśnić, czy inwestorka istotnie planuje wybudowanie dachu idealnie płaskiego (bez żadnego kąta nachylenia), które to rozwiązanie należy uznać za rzadko występujące. Sąd podziela również zarzut skarżącego, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób nie pozostawiający wątpliwości, iż obliczając powierzchnię zabudowy poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, działały w zgodzie z §63 ust.2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, definiującym powierzchnię zabudowy (kwestia istnienia podstaw do zaliczania do tej powierzchni ganków, schodów wejściowych i tarasów w poziomie parteru). Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, iż w jego ocenie organ I instancji obliczył powierzchnię zabudowy zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia należy uznać za niewystarczające. Sąd nie podziela jednakże poglądu, iż organ zobowiązany jest do ustalania "tylnej" linii zabudowy, tj. linii zabudowy tylnej części budynku. Uznać należy, iż wymagane przez rozporządzenie wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji oznacza nakaz ustalenia odległości pomiędzy frontową częścią inwestycji a pasem drogowym. Wprawdzie §4 rozporządzenia nie rozstrzyga tej kwestii wprost, jednakże wniosek powyższy wynika pośrednio chociażby z ustępu trzeciego tego paragrafu, w którym stwierdza się, iż jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Skarżący zakwestionował sposób uregulowania w decyzji ustalającej warunki zabudowy kwestii zaopatrzenia inwestycji w media. Zgodnie z art.61 ust.l pkt 3 ustawy ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji uzależnione jest także od spełnienia wymogu, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ust.5 przywołanego artykułu warunek, o którym mowa w ust.l pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Odnosząc się do powyższej kwestii organ I instancji wskazał w pkt 1.4 decyzji, iż planowana inwestycja nie wymaga nowych warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Organ uznał, mając na uwadze fakt, iż planowana inwestycja nie jest obiektem budowlanym powstającym od nowa, a polega na rozbudowie i nadbudowie obiektu już istniejącego, posiadającego dostęp do mediów, iż zapotrzebowanie nowej inwestycji na media będzie pokryte w ramach istniejących przydziałów, natomiast o ile zapotrzebowanie to się zwiększy, inwestor winien wystąpić do gestorów sieci o nowe warunki. W ocenie Sądu rozumowanie to nie narusza prawa. Uzasadnione jest bowiem przyjęcie, iż teren inwestycji posiada wystarczające uzbrojenie terenu (infrastrukturę techniczną) z racji tego, iż jest już zabudowany budynkiem mieszkalnym, a ewentualne zwiększenie poboru mediów dostarczanych za pomocą istniejącego uzbrojenia (o ile będzie niezbędne) może nastąpić w drodze porozumienia z odpowiednimi jednostkami organizacyjnymi w przyszłości. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, iż w analizie stanu zagospodarowania terenu bezpodstawnie nie ujęto działki nr (...) przy ulicy (...). Zgodnie z §3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z części graficznej analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, iż działka wspomniana przez skarżącego znajduje się w odległości przekraczającej 50 metrów od granicy terenu inwestycji. Organ miał zatem prawo jej nie ująć. Konkludując należy stwierdzić, iż decyzje wydane w mniejszej sprawie obarczają wady prawne w postaci naruszenia art.7, 77 i 107§3 k.p.a. oraz §§5, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomniane decyzje należało zatem wyeliminować z obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.145 lit. a i c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.