II GSK 87/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 322/06 w sprawie ze skargi R.W., A.W. – F.T. "W." s.c. w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozu osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 322/06 po rozpoznaniu skargi R. W. i A. W. prowadzących Firmę Transportową W. s.c. (dalej określani jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] o odmowie uzgodnienia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. I Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Skarżący, posiadający zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii W.-U. Ś.-S.-K.-M.-G., wystąpili z wnioskiem do Starosty W. o zmianę tego zezwolenia. Zmiana miała polegać na wprowadzeniu pięciu kursów w niedzielę na trasie G.-W.-G., wprowadzeniu dwóch dodatkowych kursów od poniedziałku do soboty na tej trasie oraz wprowadzeniu dodatkowych przystanków na terenie W., wprowadzeniu dodatkowego przystanku w miejscowości N. S. oraz likwidacji przystanku w G. Pismem z dnia [...] września 2005 r. Starosta W. wystąpił do Prezydenta W. o uzgodnienie w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. zaproponowanych przez skarżących zmian dotyczących Gminy W. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta W. ponownie rozpatrując sprawę – po wcześniejszym uchyleniu jego postanowienia przez organ II instancji, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e) i art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204 z 2004 r., poz. 2088 ze zm.) odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia. Prezydent W. w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że w wyniku wprowadzenia dodatkowych pięciu przystanków na terenie W., linia komunikacyjna obsługiwana przez skarżących przekształci się w linię miejską, a trasa ta będzie się pokrywała z trasą linii nr [...] obsługiwaną przez podmiot świadczący usługi przewozu osób wyłoniony w przetargu tj. M. P. K. Sp. z o.o. Organ dodatkowo wskazał, że opłata za przejazd na odcinku 3 km będzie mniejsza od ceny biletu jednorazowego obowiązującego w środkach transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W. Organ I instancji wyjaśnił, że nie wnosi zastrzeżeń, co do zmiany liczby kursów, ale Starosta W., przed podjęciem decyzji odnośnie przewozów na trasie W. –M. – G., powinien przeprowadzić analizę w celu ustalenia, czy wprowadzenie nowych kursów nie będzie stanowić zagrożenia dla innych przewoźników pozamiejskich korzystających z przystanków autobusowych, z których korzystają wnioskodawcy. Od postanowienia tego odwołali się R. W. i A. W. wskazując, że chodzi im o wygodę pasażerów, zaś Prezydent W. ma na celu jedynie ograniczenie konkurencji. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. W uzasadnieniu SKO w W. wskazało, że organ, do którego należy organizowanie transportu zbiorowego, rozpatrując sprawę w drodze uzgodnienia zmiany zezwolenia, nie jest ograniczony ustawowymi przesłankami, a zatem kieruje się własną oceną sytuacji. Organ odwoławczy bada jedynie prawidłowość działania organu dokonującego uzgodnienia pod względem zachowania procedury. W rozpoznawanej sprawie procedura ta została zachowana, co powoduje utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnieśli R. W. i A. W. Podnieśli, że w obu postanowieniach chodzi jedynie o niedopuszczenie konkurencji na rynek, a proponowana przez nich zmiana poprawi komfort jazdy pasażerów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2007 r. uchylił oba postanowienia powołując się na art.145 § 1 p.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że oba postanowienia naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postanowienie Prezydenta Miasta W. zapadło z naruszeniem art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w jego osnowie nie było zgodne z uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Sąd wskazał, że Prezydent W. pomimo, że w osnowie postanowienia stwierdził, że nie uzgadnia zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, to w jego uzasadnieniu odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia tylko w zakresie wprowadzenia nowych przystanków na terenie W., natomiast odnośnie wprowadzenia dodatkowych kursów zajął stanowisko pozytywne dla skarżących. Sąd podkreślił, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu postanowienia, lecz w jego rozstrzygnięciu, co powoduje, że przyznanie skarżącym uprawnienia w uzasadnieniu, przy jednoczesnej odmowie w osnowie, zawiera wewnętrzną sprzeczność, skutkującą istotną wadliwością aktu. Ta wadliwość spowodowała konieczność uchylenia postanowienia Prezydenta oraz utrzymującego je w mocy postanowienia SKO. Sąd wskazał, że Prezydent W., zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit e) utd, wypowiadając się w trybie uzgodnienia zmiany zezwolenia, zobowiązany był do rozważenia całego wniosku strony i wszystkich podniesionych w nim kwestii. Sąd przypomniał, że sam organ stwierdził, iż przy rozpatrywaniu wniosku w sprawie zmiany zezwolenia Prezydent zobowiązany jest uwzględnić komunikację miejską funkcjonująca na terenie W. i Sz. oraz wpływ, jaki na komunikację miejską będzie miała komunikacja pozamiejska przebiegająca przez te miasta. II Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosło SKO w W. żądając zmiany zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi R. W. i A. W., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Organ powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 18 ust 1 pkt 1 lit e) w zw. z art. 20 ust 1 i 1a, art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegającą na uznaniu, że istnieje sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a uzasadnieniem zaskarżonych postanowień. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie art. 151 i art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez uznanie, że nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu, że zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi stron i uchylenia postanowień Prezydenta Miasta W. i SKO w W., pomimo braku podstaw prawnych do takiego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. błędnie uznał, że zaistniała rozbieżność pomiędzy treścią osnowy postanowienia Prezydenta W., a jego uzasadnieniem, gdyż przy istniejącej konstrukcji prawnej określonej w art. 20 ust. 1 i 1 a u.t.d. organ dokonujący uzgodnienia orzeka w takim zakresie, jak organ wydający zezwolenie, bądź zmieniający zezwolenie, zatem orzeka o całym wniosku, a łącznikiem spinającym wniosek jest proponowany rozkład jazdy uwzględniający wszystkie proponowane zmiany zezwolenia. Organ jest zatem zobligowany do uzgodnienia bądź odmowy uzgodnienia zmiany zezwolenia w całości. Nie jest możliwe uwzględnienie żądania strony w części, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 20 ust.1 utd. W ocenie organu rozstrzygnięcie mogło polegać na akceptacji wszystkich zmian zezwolenia we wszystkich kwestiach, zaś brak akceptacji któregoś z elementów wniosku, musiał spowodować odmowę uzgodnienia zmiany zezwolenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.1 i p. 2 p.p.s.a. Kasator postawił zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu, jako naruszone przepisy wskazał art.106 § 5 kpc i art.107 § 3 kpa oraz art.18 ust.1 p.1 lit.e w związku z art.20 ust.1 i 1a i 22 ust.1 utd, naruszenie zaś polegało na błędnym uznaniu, że istnieje sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a jego uzasadnieniem. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że zarzut jest wadliwie sformułowany. W ramach naruszenia prawa materialnego kasator zarzuca Sądowi naruszenie przepisów kpa, które są niewątpliwie przepisami prawa procesowego. Wskazać przy tym należy, że przepisów kpa tj. przepisów postępowania administracyjnego sąd administracyjny nie stosuje, a jedynie ocenia, czy organy administracji stosując te przepisy działały zgodnie z prawem. Wadliwość tej oceny nie może być podstawą zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na naruszeniu przez Sąd art. 106 § 5 kpa w zw. z art.107 § 3 kpa nie jest trafny. Kwestia, czy Sąd prawidłowo ocenił zastosowanie przez organy administracji art. 106 § 5 kpa i 107 § 3 kpa może zostać rozpatrzona w ramach drugiego zarzutu kasacyjnego tj. naruszenia art.145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. i będzie rozważona niżej. Dalsze przepisy prawa, których naruszenie zarzucił kasator w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, to art. 18 ust.1 p.1 lit.e utd w związku z art. 20 ust.1 i 1a utd i art. 22 ust.1 utd. Powołane przepisy dotyczą: ustanowienia ustawowego obowiązku czynienia uzgodnień z prezydentem miasta przed wydaniem decyzji o zmianie zezwolenia na transport regularny (art. 18 ust.1 p.1 lit.e utd), treści zezwolenia (art. 20 ust.1 utd), charakteru prawnego rozkładu jazdy (art. 20 ust.1a utd) i treści rozkładu jazdy (art. 22 ust.1 p.1 utd). Sąd dokonał wykładni art. 18 ust.1 p.1 lit.e utd i wskazał, że uzgodnienie czynione w oparciu o ten przepis powinno odnosić się do całego wniosku strony, a stanowisko organu przedstawione w osnowie postanowienia powinno znaleźć potwierdzenie w jego uzasadnieniu. Stanowisko Sądu jest prawidłowe. Organ wypowiadający się w ramach uzgodnień czynionych na podstawie art. 18 ust.1 p.1 lit.e utd powinien wypowiedzieć się, co do wszystkich wnioskowanych przez stronę zmian. Z powołanego przepisu prawa nie wynika jednak, jak chce tego kasator, że stanowisko organu uzgadniającego musi być, co do wszystkich proponowanych zmian jednakowe tzn. że organ może zmiany w całości uzgodnić lub w całości odmówić uzgodnienia. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby jedne zmiany organ zaakceptował, a inne zaopiniował negatywnie. Jest to bowiem "etap roboczy", kiedy organ właściwy do podjęcia decyzji o zmianie zbiera opinie o proponowanej zmianie od organów, przez których teren przebiega linia komunikacyjna. Uzgodnienie w trybie art. 18 u.t.d. jest przedstawieniem organowi, który będzie podejmować decyzję o zmianie zezwolenia, stanowisk "gospodarzy terenu", co do planowanej zmiany trasy, przystanków i rozkładu jazdy. Jeżeli przedmiotem uzgodnienia jest kilka zmian zezwolenia, to organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się, co do każdej zmiany i przedstawić swoje stanowisko. Nie musi być ono jednakowe, co do wszystkich zmian. Zważyć należy, że zmiany w rozkładzie jazdy proponowane przez wnioskodawców w sprawie niniejszej nie były jednorodne i polegały na wprowadzeniu pięciu nowych kursów w niedziele, dwóch dodatkowych kursów od poniedziałku do soboty, 5 dodatkowych przystanków na terenie W., likwidacji przystanku w G. oraz ustanowienia przystanku w N. S. Brak podstawy prawnej do uznania, że opinia organu, co do wszystkich tych zmian musi być jednakowa. Każda zmiana powinna zostać oddzielnie rozważona, a stanowisko organu powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w osnowie postanowienia oraz wyjaśnienie faktyczne i prawne w jego uzasadnieniu. Na marginesie tylko przypomnieć należy, że zgodnie z art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd, podstawą odmowy uzgodnienia zmiany może być wykazanie, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, gdy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W świetle rozważań powyższych nie jest zasadny zarzut kasacji, iż Sąd dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym, uznając, że organ powinien wypowiedzieć się co do całego wniosku strony. Jako drugi zarzut kasator wskazał naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy i błędnym uznaniu, że zaistniały podstawy do uchylenia postanowień Prezydenta i SKO. Jak zostało wyjaśnione wyżej organ uzgadniający powinien wypowiedzieć się, co do każdej proponowanej zmiany zezwolenia. Wypowiedź ta powinna być zawarta w osnowie postanowienia i w zgodnym z nią uzasadnieniu. Z treści postanowienia Prezydenta W. wynika, że odmówił uzgodnienia zmiany zezwolenia, zatem wypowiedział się negatywnie, co do wszystkich wnioskowanych zmian. Jednocześnie w uzasadnieniu odmowy wskazał, że kwestionuje tylko nowe przystanki w W., bowiem mogą one zagrażać interesom jedynego, wybranego przez miasto przewoźnika. Dalej Prezydent wyjaśnił, że nie wnosi uwag, co do wniosku strony w części dotyczącej ilości kursów. W tym stanie rzeczy występuje dostrzeżona przez Sąd I instancji sprzeczność między treścią osnowy postanowienia i jego uzasadnieniem. Sprzeczność ta stanowiła naruszenie przepisów postępowania dotyczących postanowień tj. art. 124 kpa i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby do niego nie doszło, to inna byłaby albo treść osnowy, albo treść uzasadnienia uzasadniania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Sąd nie naruszył przepisów art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylając zaskarżone postanowienia z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.