VI SA/Wa 2156/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 r. bez numeru w przedmiocie odmowy wpisania na listę adwokatów 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu Zaskarżona uchwałą z dnia [...] października 2006 roku Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 roku umarzającą postępowanie w sprawie wpisu M. C. na listę adwokatów i odmówiło M. C. wpisania jej na listę adwokatów. W pierwszej kolejności Prezydium NRA podkreśliło, iż nie można uznać, by wobec zmiany stanu prawnego postępowanie w sprawie wpisu na listę adwokatów stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa. Wniosek pozostaje aktualny i wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia. Przechodząc do merytorycznej zasadności wniosku Prezydium NRA podzieliło argumentację z dnia [...] kwietnia 2006 roku zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, odnoszącą się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wykładni. Prezydium NRA stwierdziło, iż w obecnym stanie prawnym, przed podjęciem rozstrzygnięć ustawowych, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie może w ogóle stanowić podstawy wpisu na listę adwokatów. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stał się stan niepewności prawnej, co do zakresu obowiązywania wyroku, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Trybunał Konstytucyjny nie doprecyzował kryteriów, które mają przesądzać o uznaniu praktyki prawniczej kandydata za "odpowiednią", pozostawiając te kwestie do ponownego uregulowania przez ustawodawcę. Organy samorządu adwokackiego nie mają obecnie kompetencji do przeprowadzenia guazi-egzaminu adwokackiego w celu zbadania, czy istotnie doświadczenie kandydata jest "odpowiednie" w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Egzamin taki musiałby znacząco przekraczać badanie przesłanek uzyskania wpisu, jaki zakreśla art. 65 pkt 1 Ustawy Prawo o adwokaturze. Za podjęciem odmownej uchwały przemawiają też względy celowościowe: dokonanie wpisu przez organy adwokatury nie byłoby zasadne wobec stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który sprzeciwiłby się takiemu rozstrzygnięciu zgodnie z przyjętą wykładnią Trybunału Konstytucyjnego. Skargę na uchwałę Prezydium Naczelne Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 roku złożyła M. C. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku polegające na ich błędnej wykładni przez przyjęcie, iż art. 66 ust. 1 pkt 2 nie może w ogóle stanowić podstawy wpisu na listę adwokatów, podczas gdy wyrok Trybunału nie ma zastosowania do jej sytuacji. Trudno bowiem uznać, iż nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym skoro może ubiegać się o nominację sędziowską, a z racji wykonywanego zawodu – referendarza sądowego - ocenia pisma także adwokatów. Prezydium NRA naruszyło także zasadę lex retro non agit. Wyrok, na który powołuje się organ zapadł półtora miesiąca po dniu, w którym przy zachowaniu normy przewidzianej w art. 68 ust. 5 Prawa o adwokaturze powinna zostać podjęta uchwała przedmiocie wpisu. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. C. skargi od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2006 roku Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06 opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 75 poz. 529. Zgodnie z pkt I ppkt 5 tegoż wyroku, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w zakresie, w jakim stwarza możliwość dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osób, które po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazują się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Wobec takiej treści rozstrzygnięcia i jego odmiennej interpretacji przez strony niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należało określić, w jakim zakresie nastąpiła utrata mocy obowiązywania art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze. Przedmiotem regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest orzeczenie Trybunału. Wskazany przepis wymienia elementy, które powinno zawierać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Najistotniejszy element orzeczenia został w art. 71 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy określony jako "rozstrzygnięcie Trybunału". Mówiąc najogólniej, chodzi tu o wypowiedź o tym, czy przepis stanowiący przedmiot kontroli jest zgodny z przepisem stanowiącym wzorzec kontroli. Art. 69 ww. ustawy mówi, że "orzeczenie Trybunału może odnosić się do całego aktu normatywnego albo do jego poszczególnych przepisów". Wydanie orzeczenia rozstrzygającego jednolicie o całym akcie normatywnym jest uzasadnione wtedy, gdy zarzuty dotyczą naruszenia kompetencji do wydania aktu normatywnego lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu jego wydania. W praktyce przedmiotem orzeczenia są zawsze poszczególne przepisy. Przedmiotem orzeczenia, może być nie tylko cały przepis, ale i jego fragment obejmujący jedno lub kilka słów. Dopuszczalność wydania orzeczenia dotyczącego tylko części przepisu uwarunkowana jest tym, że pozostała część danego przepisu wyraża normę nadającą się do zastosowania. W niektórych wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny wyrokach oznaczenie przepisu będącego przedmiotem kontroli jest uzupełnione formułą rozpoczynającą się zwrotem "w zakresie, w jakim ...", po którym następuje opis niektórych sytuacji, w których przepis ten znajduje zastosowanie, wyznaczony za pomocą kryteriów podmiotowych, przedmiotowych lub czasowych. W takim przypadku przedmiotem kontroli jest ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. Zatem wyrok taki (zwany wyrokiem "zakresowym") odnosi się w istocie do części aktu normatywnego, z tym, że część ta nie została wyodrębniona w tekście przepisu poddanego kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy uznaje poddany kontroli przepis za niezgodny z Konstytucją tylko w pewnym, określonym w wyroku, zakresie, a w ten sposób nie zmieniając tekstu przepisu, zmienia wyrażoną w nim treść normatywną. Skutkiem takiego wyroku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Dlatego po wydaniu takiego wyroku celowe jest dokonanie nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Działanie ustawodawcy nie jest w tym wypadku konieczne, ale pożądane ze względu na wartość, jaką przedstawia jednoznaczność i określoność przepisów prawnych (vide Andrzej Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /w:/ Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał Konstytucyjny Wydawnictwa, Warszawa 2006, str. 79). Biorąc powyższe pod uwagę, punkt I ppkt 5 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. należy zaliczyć do tzw. wyroków zakresowych. A zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu przez obie Rady – z dniem publikacji tegoż orzeczenia, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze nie utracił mocy obowiązywania w całości, lecz jedynie w zakresie ściśle określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Art. 66 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest niekonstytucyjny jedynie w zakresie w jakim stwarza możliwości dopuszczenia do wykonywania zawodu adwokata osoby, która po złożeniu wskazanych w nim egzaminów nie wykazuje się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Może on zatem stanowić podstawę wpisu na listę adwokatów tych osób, które nie odbyły aplikacji adwokackiej i nie złożyły egzaminu adwokackiego, lecz zdały egzamin sędziowski, prokuratorski, radcowski czy notarialny. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przed dokonaniem takiego wpisu należy zbadać, czy osoba ubiegająca się o wpis może wykazać się stażem i doświadczeniem zawodowym, profilującym umiejętności praktyczne aplikacji zakończonej egzaminem. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego orzeczenia w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby wymienionej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze o wpis na listę adwokatów, samorząd adwokacki może, a nawet powinien badać także, czy konkretna osoba ubiegająca się o taki wpis daje rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata. Przesłankami oceny winny być m.in. czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz praktyczny kontakt z wykonywaniem danego zawodu prawniczego. W tym miejscu wskazać należy, że już w orzeczeniu z 18 sierpnia 1994 r. (sygn. akt II SA 860/93) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata ocenia się według cech charakteru i dotychczasowego zachowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności udzielania pomocy prawnej. W uzasadnieniu wyroku odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa NSA wskazano, iż na rękojmię wpływają dwa elementy: 1) cechy charakteru i 2) dotychczasowe zachowane osoby pragnącej zostać adwokatem. Przez nieskazitelność charakteru rozumie się zwykle szlachetność, prawość, uczciwość. Druga przesłanka powinna być analizowana w ścisłym powiązaniu z art. 1 ustawy Prawo o adwokaturze określającego cele adwokatury (udzielenie pomocy prawnej). Chodzi więc o to, czy dana osoba poradzi sobie w zawodzie adwokata. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia wskazał, że powyższe kwestie winny zostać rozstrzygnięte przez ustawodawcę, który powinien dokonać nowelizacji dostosowującej tekst przepisu do treści, jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Brak stosownej modyfikacji przepisu, która przyjmując skrajną sytuację, albowiem działanie ustawodawcy nie jest konieczne, a jedynie pożądane, może nie nastąpić, nie pozbawia art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze mocy obowiązującej. Zwrócić jednocześnie należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny brak jednoznacznego określenia przesłanek oceny rękojmi, uznał za mankament ustawy, nie stwierdził natomiast w tym zakresie niekonstytucyjności normy prawnej, formułując jednocześnie zalecenia dla ustawodawcy. W rozpoznawanej sprawie obie Rady, co wynika z uzasadnienia ich uchwał nie poddały w ogóle ocenie kwalifikacji zawodowych skarżącej w zakresie odpowiedniej praktyki w zawodzie prawniczym, co czyni niemożliwą kontrolę sądu zaskarżonej uchwały. Ograniczyły się do stwierdzenia o braku podstawy prawnej do uzyskania wpisu na listę adwokatów. Tą podstawą nie może być, zdaniem obu Rad, art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze, albowiem Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu. W powyższych rozważaniach sąd wykazał błąd w interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku dokonany przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Ubocznie należy zauważyć, aczkolwiek kwestia ta nie ma znaczenia wobec treści wyroku (uchylone uchwały), że zgodnie z art. 190 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału z dnia 19 kwietnia 2006 roku jest częściowa utrata mocy obowiązującej przepisu, polegająca na wyłączeniu możliwości jego stosowania w zakresie oznaczonym w wyroku. Weszło ono w życie z dniem ogłoszenia tj. 4 maja 2006 roku. Oznacza to, że od tej daty przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa o adwokaturze obowiązuje w brzmieniu nadanym mu przez Trybunał. Dla interpretacji przepisu opóźnienie w podjęciu uchwały nie miało więc znaczenia. Mając powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a.