II SA/Lu 397/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz K.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje ściągnięcie od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem brakującej części wpisu, od której skarżący był zwolniony. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], podjętą po ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej dotyczącej zgłoszenia przez K.S. zamiaru budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] od strony drogi gminnej KDG 2244007, znajdującej się na działce nr ew. [...] i od strony wewnętrznej drogi dojazdowej do pól (działka ew. nr [...]) w miejscowości S. P. Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] na odcinku oznaczonym "B-C-D", tj. bezpośrednio przy zachodniej granicy nieruchomości inwestora i wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej dojazdowej do pól znajdującej się na działce o nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania K.S. od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż organ I instancji prawidłowo wypełnił wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Lu 300/05). W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy dołączone zostało bowiem pełnomocnictwo inwestora dla G.S., pracownicy organu dokonali oględzin przedmiotowej drogi, które potwierdziły fakt, iż jej nawierzchnia jest utwardzona, a decyzja dotyczy tylko odcinka oznaczonego literami B-C-D – budowy ogrodzenia wzdłuż zachodniej granicy działki inwestora od strony wewnętrznej drogi dojazdowej do pól – działka nr ew. [...]. Stwierdzenie w protokole oględzin faktu utwardzenia drogi dało podstawę zastosowania w tej sprawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., który dla dróg wewnętrznych utwardzonych stawia wymagania jak dla dróg gminnych. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii czasu dokonania utwardzenia przedmiotowej drogi wewnętrznej organ odwoławczy wskazał, iż nie ma potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w tym kierunku, gdyż miarodajny dla rozpatrzenia każdej sprawy administracyjnej jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji, a jednoznacznie ustalono, iż na dzień wydania decyzji przez organ I instancji droga była utwardzona. W związku z tym stwierdzeniem należało zastosować w sprawie przepisy prawa miejscowego jak dla dróg wewnętrznych utwardzonych – pkt 7.5 planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Projektowane przez K. S. ogrodzenie działki nr [...] zawęża przedmiotową drogę – nie pozwala na zachowanie wymaganych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego parametrów, dlatego decyzja o wniesieniu sprzeciwu, w ocenie organu administracji, jest uzasadniona i zgodna z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na powyższą decyzję Wojewody K.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, żądając jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty z [...] listopada 2005 r. Powyższym decyzjom skarżący zarzucił: - obrazę art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez przyjęcie, że zamiar budowy ogrodzenia na granicy dwóch działek należących do tego samego właściciela narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędne przyjęcie, że planowane ogrodzenie usytuowane będzie bezpośrednio przy zachodniej granicy nieruchomości inwestora i wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej dojazdowej do pól o nr ew. [...]; droga ta w ocenie skarżącego nie jest gminną drogą wewnętrzną, lecz stanowi jego własność; - obrazę art.6, 7, 8, 11, 12 §1, 75 §1, 77 §1, 78 §1 i 2, 79 §1, 80 oraz 107 §1 kpa w ten sposób, że błędnie uznano, iż planowane ogrodzenie będzie realizowane na granicy z drogą publiczną, ogólnodostępną i należy do gminy, co nie zostało należycie i dokładnie wykazane przez organy administracji; bez ustalenia, komu przysługuje własność działki nr ew. 872 nawieziono na nią gruz i w ten sposób ją zawłaszczono; w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniono przesłanek, którymi kierowano się przy ich wydawaniu. Skarżący zarzuca również, iż organy administracji samodzielnie, bez opinii biegłych ustaliły, że przedmiotowa droga gruntowa zasypana gruzem jest drogą utwardzoną, pomijając wnioski dowodowe inwestora o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w tym przedmiocie i uznając ten dowód z nieistotny. Decyzja I instancji podjęta została po dokonaniu oględzin, o których strony nie zostały zawiadomione, zaś organ II instancji również przeprowadził oględziny w sposób wadliwy, gdyż w czasie oględzin droga była przykryta śniegiem i nie można było niczego sprawdzić. W ocenie skarżącego organy administracji nie zebrały w całości materiału dowodowego i przez powierzchowną ocenę zebranych dowodów bezpodstawnie przyjęły, iż droga jest publiczna, należy do gminy i tym samym mają do niej zastosowania przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący wskazał, iż decyzja II instancji zawiera w swojej osnowie określenie innej decyzji niż ta, od której wniesiono odwołanie – decyzja Starosty z dnia [...]grudnia 2004 r. podczas gdy odwołanie dotyczyło decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi organ wskazał, że są one niezasadne. W odniesieniu do zarzutu wadliwie przeprowadzonych oględzin wskazano, iż organ odwoławczy ponownie przeprowadził oględzin z udziałem stron postępowania, którzy nie zakwestionowali ustaleń tam dokonanych, zaś warunki atmosferyczne nie przeszkadzały wówczas ocenie rodzaju nawierzchni na spornej drodze. Droga ta posiada nawierzchnię sztuczną, zaliczaną do nawierzchni twardych – jest więc drogą utwardzoną, o jakiej stanowi plan zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono również, iż termin wykonania utwardzenia nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy administracyjnej. Organ administracji w odniesieniu do zarzutu skarżącego odnoszącego się do zaniechania należytego zbadania prawnego statusu działki, na której znajduje się droga wewnętrzna (nr ew. [...]) stwierdził, iż z dokumentów będących w posiadaniu organu administracji wynika, że ta nieruchomość jest we władaniu gminy K. i ma status drogi dojazdowej do pól, jest ogólnodostępna i stanowi miejsce publiczne. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych taka droga zaliczana jest do dróg wewnętrznych. Dokonane w postępowaniu ustalenia wykazały, że na odcinku długości ok. 150 m droga ta ma nawierzchnię utwardzoną (odcinek oznaczony w zgłoszeniu literami B-C-D, a w protokole z dnia 8 listopada 2005 r. – literami A-B), do tego odcinka drogi mają więc zastosowanie przepisy planu zagospodarowania przestrzennego jak dla dróg gminnych. Niedopuszczalne jest zatem, w ocenie organu administracji publicznej, wykonanie ogrodzenia bezpośrednio przy krawędzi drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej jako Pr. bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten wskazuje na wolność do zabudowy określonej nieruchomości przysługującą każdemu podmiotowi, który ma prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wolność ta ograniczona jest poprzez regulacje zamieszczone przede wszystkim w Prawie budowlanym, ale również w innych aktach normatywnych, jak choćby poprzez wydawane na podstawie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, będące aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie jednostki, która taki akt uchwaliła. Ustawa Prawo budowlane, na etapie poprzedzającym realizację inwestycji budowlanej, posługuje się dwoma instrumentami reglamentacji budowlanej – po pierwsze obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, po drugie obowiązkiem dokonania zgłoszenia i braku sprzeciwu właściwego organu administracji wobec takiego zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane (zdefiniowane w art. 3 pkt 7 Pr. bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 Pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21 Pr. bud.; 1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a Pr. bud.; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13 Pr. bud.; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, c) na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy; 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Przepisy prawa budowlanego w sposób ścisły określają zatem w przypadki, w których dla danych inwestycji budowlanych konieczne jest wydanie stosowanego aktu administracyjnego bądź spełnienia obowiązku zgłoszenia. Z uwagi na ograniczanie przez te prawne instrumenty wspominanej wyżej wolności zabudowy przysługującej każdemu podmiotowi przypadki, w jakich organ administracji publicznej ingeruje swoim władczym działaniem w tę sferę wolności muszą być ściśle interpretowane. Jeżeli bowiem dana inwestycja budowlana nie kwalifikuje się, w rozumieniu Prawa budowlanego, ani do robót budowlanych, ani też nie jest objęta zgłoszeniem, to wówczas organ architektoniczno-budowlany nie ma żadnych kompetencji do zajmowania się taką sprawą. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest sprzeciw wniesiony w drodze decyzji Starosty wobec zgłoszenia K.S. zamiaru budowy ogrodzenia działki nr ew. 952 na odcinku oznaczonym lit.: "B-C-D", tj. bezpośrednio przy zachodniej granicy nieruchomości inwestora i wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej, dojazdowej do pól – nr ew. działki [...] znajdujących się w miejscowości S.P. Podstawą wniesienia sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia była niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z zapisem tego planu w pkt. 7.5. dla dróg wewnętrznych utwardzonych wymagania w zakresie zabudowy sąsiadującej z tymi drogami ustalone zostały jak dla dróg gminnych, co oznacza, w myśl ustaleń tego planu, iż nie ma możliwości zabudowy sąsiadującej bezpośrednio z działką, która jest wewnętrzną drogą utwardzoną. Oględziny dokonane przez organ II instancji w dniu 20 stycznia 2006 r. wykazały, iż przedmiotowa droga wewnętrzna jest utwardzona (k. 25 akt adm.). W ocenie organu administracji uzasadniało to wniesienie sprzeciwu, gdyż inwestycja taka jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę takiej oceny nie podziela. Zauważyć należy bowiem, iż jeżeli nawet planowana przez K.S. inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednocześnie nie jest ona objęta unormowaniami Prawa budowlanego. Inwestycja polegająca na budowie ogrodzenia w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą wewnętrzną nie może być bowiem uznana jako budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, dla których, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. konieczne jest dokonanie zgłoszenia. Stwierdzić trzeba, iż na działce nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora (nr ew. [...]) znajduje się droga wewnętrzna, która nie może być uznana ani jako droga publiczna, ani jako inne miejsce publiczne. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r. (sygn. akt II OSK 675/05, opubl. ONSAiWSA z 2006 r., nr 4, poz. 122), zgodnie z którym przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu odpowiadającym obecnie art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.) nie należy rozmieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że skoro przyjmuje się, że "droga" w rozumieniu omawianego przepisu Prawa budowlanego, to "droga publiczna", to nie można jednocześnie zaliczać do "innych miejsc publicznych" innych dróg, niebędących drogami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stwierdzono jednoznacznie, że w sytuacji gdy budowa ogrodzenia sąsiaduje z drogą, która nie ma statusu drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to tym samym nie ma obowiązku dokonania zgłoszenia takiej inwestycji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Bezsporne jest, że droga znajdująca się na działce nr ew. [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), a jest drogą wewnętrzną. Tym samym budowa ogrodzenia sąsiadującego bezpośrednio od strony takiej drogi wewnętrznej nie podlega zgłoszeniu do właściwego organu administracji publicznej i tym samym nie podlega reglamentacji prawnobudowlanej. W sytuacji, gdy pomimo tego dany podmiot dokonał zgłoszenia planowanej inwestycji wszczęte w tym zakresie postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co też winien uczynić organ I instancji w rozpatrywanej sprawie. Podsumowując, organy administracji publicznej nieprawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i w jego konsekwencji przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Pr. bud., gdyż zgłoszona inwestycja nie podlegała obowiązkowi zgłoszenia, a tym samym nie można było wnieść od takiego zgłoszenia sprzeciwu. Decyzja o sprzeciwie może odnosić się bowiem tylko do zgłoszenia zamiaru dokonania inwestycji, które w myśl przepisów Prawa budowlanego takiego zgłoszenia wymagają. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej załatwiając sprawę administracyjną K.S. naruszyły wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to, zgodnie z art. 145 §1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 152, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L. jak również, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2005 r. Ubocznie zaznaczyć należy, iż wobec stwierdzenia takiego uchybienia niecelowym jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi. Warto jednakże przypomnieć, iż organy administracji winny zwrócić również uwagę na treść art. 10 §1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązane są one zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W aktach administracyjnych sprawy brak jest natomiast zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów przed samym wydaniem decyzji. Jednocześnie wskazać należy, iż organy administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym spraw budowlanych nie są władne dokonywać żadnych ustaleń odnoszących się do rozstrzygania kwestii własności poszczególnych nieruchomości, zaś w sytuacji, gdy status prawny nieruchomości wynika z dokumentów urzędowych, a nie toczy się inne postępowania administracyjne czy sądowe w tej sprawie, organ administracji przyjmuje wskazane w tych dokumentach urzędowych określenie statusu danej nieruchomości. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem uiszczonej przez niego części wpisu, zaś na podstawie art. 223 §2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. nakazał ściągniecie od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwoty 200 zł tytułem brakującej części wpisu, od której skarżący był zwolniony w ramach prawa pomocy. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.