II SA/Po 604/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. i W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska Pismem z dnia [...]r. A. S. i W. C. złożyli w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego z lokalu mieszkalnego na lokal użytkowo (biurowy) - mieszkalny, położonego w P. przy ul. [...], działka nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , Prezydent Miasta, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa odmówił A. i W. C. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie stwierdził, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że w sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza. Dlatego planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na użytkowo (biurowy) - mieszkalny nie stanowi kontynuacji funkcji występującej na działkach sąsiednich przez co nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto inwestycja ta byłaby uciążliwa dla mieszkańców ze względu na wzmożony ruch samochodowy. Z pism D. i J.R. oraz W.L., będących stronami postępowania, wynika, że przedmiotowy budynek był już wcześniej wynajmowany na cele biurowe. Parkujące w pobliżu samochody zatruwały powietrze i powodowały hałas uniemożliwiające korzystanie z ogrodu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i W. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 i 35 kpa Wskazali, iż organ orzekający błędnie uznał za działki sąsiednie jedynie działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora. W rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy za działkę sąsiednią należy uznać zarówno działki bezpośrednio przylegające, jak i działki ościenne. Dlatego, mając na względzie, że w okolicy (na działkach sąsiednich), są budynki, w których prowadzona jest działalność biurowa, należało ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Organ I instancji nie dokonując wskazanych ustaleń naruszył art. 7 kpa. Ponadto Prezydent Miasta w swym rozstrzygnięciu pominął wymóg poszanowania prawa własności inwestorów przyjmując bezkrytycznie opinie właścicieli sąsiednich działek. Organ tym samym rażąco naruszył obowiązek wyważenia interesów stron (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). W sprawie nie zbadano także jaki rodzaj działalności biurowej inwestorzy mają zamiar prowadzić. Okoliczność ta pozwoliłaby na ustalenie rzeczywistego wykorzystania miejsc parkingowych i stopnia uciążliwości dla działek sąsiednich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przywołane w odwołaniu argumenty jakoby dla obszaru analizowanego przyjęto działki, które wyłącznie sąsiadują ze sporną nieruchomością nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem dla potrzeb analizy objęto obszar działek wzdłuż ulicy [...] - od ulicy [...] do numeru [...] - co stanowi 14 działek. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo przyjęto, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie działki nie ma obiektu o funkcji usługowo-biurowej, który mógłby być podstawą w zakresie kontynuacji funkcji. Nieuzasadnione były zatem stwierdzenia w odwołaniu, iż w omawianej okolicy znajdują się budynki, w których prowadzi się działalność biurową. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa własności inwestorów stwierdzono, że prawo to nie zostało w żaden sposób naruszone, bowiem teren, na którym jest posadowiony sporny obiekt przeznaczony jest dla funkcji budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego o przewadze zabudowy bliźniaczej. W skardze na powyższą decyzję A. i W. C. przytoczyli argumentację powołaną w odwołaniu. Nadto wskazali, że organ odwoławczy poprzez podanie w zaskarżonej decyzji, iż nie mógł wziąć pod uwagę twierdzeń skarżących, bowiem nie zostały one poparte żadnym materiałem dowodowym, naruszył art. 7 kpa. Z przepisu tego wynika wprost, że obowiązek zebrania dowodów spoczywa na organie, nie zaś na stronie. Odnosząc się do kwestii nienależytego uwzględnienia prawa własności stwierdzono, że obowiązkiem organu administracyjnego jest wyważenie interesów inwestora i użytkowników sąsiednich nieruchomości. Niedopuszczalne jest jednak w imię ochrony interesów jednych sąsiadów znaczne ograniczenie swobody korzystania z własnej nieruchomości skarżącym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wniosek skarżących z dnia [...] r. nie powinien być rozpatrywany w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717 ze zm.). Przedmiotem regulacji tej ustawy jest bowiem, zgodnie z przepisem art. 1, określenie zasad kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji, oraz określenie zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich gospodarowania i zabudowy. Wniosek skarżących, którego treścią organy administracji są związane, w części opisującej planowaną inwestycje, wskazuje, iż wolą inwestorów była zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy - biurowy i mieszkalny. Wniosek nie przewiduje żadnych zmian w obrębie bryły budynku, nie zgłoszono również jakichkolwiek prac budowlanych. Zmiana sposobu użytkowania części budynku nastąpić ma bez robót budowlanych. Zastosowany przez organy obu instancji przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Powszechnie przyjęta wykładnia tego przepisu sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005 str. 471). Z przedstawioną powyżej wykładnią wskazanego przepisu nie kolidują przepisy art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.(Dz.U. Nr 89, poz. 414 ) przewidujące tryb postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Z treści ustawy z 28 lipca 2005r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), która weszła w życie po dniu 25 września 2005r. wynika, że uchylony został art. 71 ust. 1 pkt 1 dotyczący uznawania za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanie "przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne" z zastrzeżeniem pozostawionego przepisu pkt 2 w ust. 1 art. 71. Skoro zatem brak w sprawie zaistnienia przesłanek z pkt. 2 ust. 1 art. 71 Prawa budowlanego w postaci zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń, to nie zachodzi potrzeba zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym zbędne jest orzekanie w zakresie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trybie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien rozważyć, czy nie należy przyjąć, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W tych warunkach, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. W pkt III wyroku, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określone zostało, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska MK