II SA/Po 419/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant sekr. sąd. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Z. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska T. G. wnioskiem z dnia [...] maja 2004r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy istniejącej na jego działce nr [...] przy ul. [...] w K. szklarni na pralnię ekologiczną. W rubryce "proponowany sposób zabudowy działki" wskazał, że planuje rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania. Następnie – w toku postępowania administracyjnego – sprecyzował, że "planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Wykorzystana zostanie istniejąca konstrukcja i fundamenty. Zmiana sposobu użytkowania polegać ma na adaptacji szklarni na pralnię ekologiczną. Zakres adaptacji obejmować ma wykonanie ścian osłonowych zewnętrznych między istniejącą konstrukcją szklarni oraz wykonanie nowego pokrycia dachowego z blachy dachówkopodobnej. Planowana adaptacja nie zmieni: gabarytów budynku, powierzchni zabudowy, obrysu i kubatury". Uwzględnieniu wniosku sprzeciwiali się właściciele sąsiednich nieruchomości: Z. i E. K. (działka nr [...]) oraz B. i J.G. (działka nr [...]). Zarzucili, że usytuowanie pralni w ogrodzie, na terenie "typowo mieszkalnym, charakteryzującym się ścisłą zabudową" pogorszy warunki życia mieszkańców. Małżonkowie K. podkreślili, że inwestorzy faktycznie planują budowę przy granicy nowego obiektu budowlanego, nie zaś zmianę sposobu użytkowania obiektu. "Nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, kiedy obiekt nie istnieje, nie posiada ścian oraz dachu". Burmistrz K., rozpoznając sprawę po raz trzeci, decyzją nr 19/06 z dnia 07 lutego 2006r. ustalił na rzecz T. G. warunki zabudowy dla inwestycji "zabudowa mieszkaniowa z usługami – przebudowa istniejącej szklarni na pralnię ekologiczną" na działce nr [...]. Podstawą tego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski: Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. z 1994r. stracił ważność z upływem [...]grudnia 2003r. W takiej sytuacji zmiana zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Inwestor w toku postępowania sprecyzował w piśmie z dnia [...] czerwca 2005r., że planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Mają tam być wykonane ściany osłonowe zewnętrzne między istniejąca konstrukcję szklarni na istniejących fundamentach oraz nowe pokrycie dachowe z blachy dachówkopodobnej. Prace te polegają na przebudowie istniejącego obiektu. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu [...] listopada 2005r. ujawniła, że będąca przedmiotem wniosku konstrukcja stalowa po byłej szklarni o wymiarach 9,20 x 15,00m oraz wysokości 1,90m w okapie i 4,0m w kalenicy usytuowana jest w odległości 1,10m od granicy z działką Z. i E. K. oraz 1,0m od granicy z działką B. i J.G. (nr [...]). Budowany na tej działce dom mieszkalny jest oddalony od byłej szklarni o 5,10m i z uwagi na parametry szklarni nie będzie przez nią zacieniany. Budynek w budowie na działce nr [...] nie jest naniesiony na mapę sytuacyjną. "Stan faktyczny obiektu stalowa konstrukcja szklarni nie wskazuje na to, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana". Odwołania od tej decyzji wnieśli B. i J.G. oraz Z. i E. K.. Pierwsi z odwołujących się ponownie zarzucili, że planowane przedsięwzięcie stwarza zagrożenie dla mieszkańców sąsiednich działek i dla środowiska, gdyż funkcjonowanie pralni wiąże się z nadmiernym hałasem, wydzielaniem się szkodliwych wyziewów i oparów oraz zanieczyszczeniem środowiska. Podkreślili też, że skoro na ich działce jest dopiero budowany dom mieszkalny, to nie można określić "w pełni precyzyjnie" w jakiej odległości znajdować się on będzie od planowanej pralni, a tym samym przedwcześnie organ orzekający wykluczył możliwość zacienienia ich budynku przez ten obiekt. Z kolei Z. i E. K. wytknęli niekonsekwencję w sentencji decyzji. Inwestor sprecyzował, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu, gdy tymczasem sentencja rozstrzyga o przebudowie. Przedmiot wniosku określa strona, a nie organ decyzyjny. Poza tym – zdaniem odwołujących się – nie można mówić o przebudowie obiektu budowlanego "jeśli sporna szklarnia nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada dachu (...).". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...]. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu znalazł się opis dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem treści wskazań, jakich udzielił organ odwoławczy organowi pierwszej instancji uchylając dwukrotnie decyzje pierwszoinstancyjne. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne w sprawie zastosował się do tych wskazań, a w szczególności przeprowadził "wizję lokalną obiektu szklarni". Ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego pozwalają na przyjęcie, że planowana inwestycja będzie polegała na przebudowie istniejącej szklarni w rozumieniu art. 3 ust. 7a prawa budowlanego. Wnioskodawca zamierza bowiem wykonać roboty budowlane w obrębie istniejącej konstrukcji szklarni, polegające na postawieniu ścian oraz położeniu dachu. Inwestor nie potrzebował dołączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy decyzji w przedmiocie szczegółowych uwarunkowań środowiskowych zamierzenia inwestycyjnego, skoro pismem z dnia [...] listopada 2005r. wybrał tryb postępowania w sprawie określenia wymagań ochrony środowiska według nowych przepisów. Ustawa z dnia 18 maja 2005r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2005r. Nr 113, poz. 954) w przepisie art. 19 ust. 1 stanowi, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (przed 28 lipca 2005r.) przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Przeprowadzona w terenie analiza wzajemnego usytuowania obiektu szklarni oraz budynku mieszkalnego budowanego na działce nr 603 pozwala na przyjęcie, że obiekty te dzieli odległość 5,10m, a więc odległość większa niż wysokość przesłaniania. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Z. i E. K. – z wnioskiem o jej uchylenie. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 przez przyjęcie, że sporna inwestycja spełnia warunki tam zawarte. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżących, że sporna szklarnia – przez brak przegród budowlanych oraz dachu – nie stanowi obiektu budowlanego oraz do stwierdzeń zawartych w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2005r. Skarżący w protokole tym wskazał na "występującą samowolę budowlaną polegającą na pobudowaniu na całej powierzchni po byłej szklarni posadzki betonowej". Wcześniej sygnalizował też organowi orzekającemu pierwszej instancji, że inwestor pobudował mur zewnętrzny. Skarżący zarzucili też, że decyzja został wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez dokonania jego oceny. W podsumowaniu skarżący stwierdzili, że organowi orzekającemu w drugiej instancji "zabrakło konsekwencji w wyjaśnieniu wątpliwości, które sam wyraził we wcześniej wydanych decyzjach (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpatrywaną sprawą. W postępowaniu administracyjnym wszczętym – jak w niniejszej sprawie – na wniosek inwestora konieczne jest dokładne określenie treści żądania strony, bowiem treść żądania wyznacza stosowane normy prawa materialnego i procesowego, mające znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracyjny ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (wyrok NSA z 24 listopada 1983r., I SA 1504/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Organ odwoławczy w uzasadnieniach dwóch poprzednich decyzji uchylających decyzje Burmistrz K. i przekazujących sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia wyraźnie wskazywał na konieczność sprecyzowania wniosku i związane z tym skutki, w szczególności na niemożność wyjścia poza żądanie wniosku. W punkcie 5 uzasadnienia drugiej decyzji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że najpierw wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy szklarni, a następnie po zmodyfikowaniu pismem z dnia [...] czerwca 2005r. wniosku poprzez określenie, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje wyłącznie zmianę sposobu użytkowani istniejącego obiektu – w dalszej części tego pisma inwestor wskazał, że planuje budowę ścian oraz wykonanie dachu. "Decyzja natomiast dotyczy przebudowy, a pojęcie to nie jest tożsame ze zmianą sposobu użytkowania". W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż "planowana inwestycja będzie polegała na przebudowie istniejącej szklarni. Wnioskodawca zamierza bowiem wykonać roboty budowlane w obrębie istniejącej konstrukcji szklarni, które będą polegały na postawieniu ścian oraz położeniu dachu". Tym samym organ odwoławczy zaniechał ustosunkowania się do zarzutu odwołania, iż o przebudowie można mówić w odniesieniu do obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1a i pkt 2 prawa budowlanego. W myśl tych przepisów – obiekt budowlany będący budynkiem musi być trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeniu za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundamenty i dach. Protokół oględzin i dokumentacja fotograficzna potwierdziły, iż na działce usytuowane są tylko "dwie konstrukcje stalowe po byłych szklarniach (...)". Orzecznictwo sądowoadministracyjne zajmuje w tej kwestii wyraźne stanowisko uznając, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, chociaż z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu to inwestor dokonuje budowy polegającej na odbudowie (patrz m.in. wyrok NSA w Białymstoku z 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 października 2004r., SA/Rz 2137/02, ONSA/WSA 2005/5/106). Rozróżnienie między budową a przebudową obiektu budowlanego ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego bez równoczesnej jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy, to brak jest podstaw do uznania, że zachodzi przypadek "nowej zabudowy" przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionym wyżej poglądem koresponduje stanowisko wyrażone w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd.C.H.Beck, W-wa 2005 str. 499-500. Stwierdzono tam, że zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie obejmuje innych robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony. Zabudowa już istniejąca składa się na miejscowe status quo i nie stosuje się do niej wymagań z art. 61. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy dotycząca np. przebudowy obiektu budowlanego jest wydawana bez zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1. Stanowi ona bowiem o zmianach w istniejącym obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która z założenia stanowi silną ingerencję w ład przestrzenny, chroniony tym przepisem. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy zatem w sposób jednoznaczny ustalić i rozważyć, czy w konkretnej sytuacji możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanych przez inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu przebudowy obiektu szklarni, względnie tylko dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organy orzekające nie mogą też uchylić się od rozpoznania zasadności podnoszonego przez skarżących od początku postępowania administracyjnego zarzutu, że przed wystąpieniem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestor przystąpił do realizowania zamierzenia inwestycyjnego przez wylanie posadzki betonowej na całej powierzchni między konstrukcjami stalowymi byłej szklarni oraz rozpoczęcie budowy ścian. W uzasadnieniach poprzednich decyzji organ odwoławczy także na to zwracał uwagę, a mimo to Burmistrz K. w kwestionowanej decyzji z dnia [...]. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że stan faktyczny obiektu "stalowa konstrukcja szklarni nie wskazuje na to, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana". Takie stwierdzenie pomija, że samowolą budowlaną jest już samo rozpoczęcie prac budowlanych bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a w konkretnej sprawie nadto bez uzyskania wcześniej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie inwestor wyjaśnił, że nie wypełnił murem przestrzeni między metalowymi elementami konstrukcji byłej szklarni, a tylko budował ogrodzenie (które rozebrał w toku postępowania), jak również twierdził, że fundamenty są "pozostałością po szklarni" (k. 178 i 200), ale wobec rozbieżności na ten temat wyjaśnień inwestora i sąsiadów – organy nie mogły tej kwestii pominąć w uzasadnieniu. O tym, czy w ogóle projekt szklarni, zrealizowany jeszcze pod rządem dawnego prawa budowlanego, zakładał wylanie podsadzki betonowej na całej powierzchni, można będzie przekonać się analizując treść pozwolenia na budowę i projektu, którymi winien legitymować się inwestor. Dokumenty te mogą potwierdzić (bądź wykluczyć), że szklarnia, bądź jej istotny element czyli betonowa posadzka, były pobudowane legalnie. Jak już wcześniej wskazano, ustalenie warunków zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego legalnie obiektu budowlanego. Skoro organy nie wykazały należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 kpa, ani nie prowadził postępowania dowodowego w sposób wskazany przepisem art. 77 § 1 kpa, to nie można przyjąć aby uzasadnienia decyzji obu instancji odpowiadały wymogom art. 107 § 3 kpa. Wskazane uchybienia proceduralne uniemożliwiają Sądowi dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy. Dlatego – na podstawie art. 145 §1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Drzazga /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska MarK