II OSK 1062/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2021/03 w sprawie ze skargi I. K., Z. K., L. I. i W. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 2021/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez I. i Z. K. oraz L. i W. I. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r., zn. [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił wnioskodawcom I. K., Z. K., L. I. i Wł. I. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, tj. budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 107/01 oraz z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 2790/98 wynika, że obiekt zrealizowany do 1998 r. nie podlega rozbiórce, a obecnie zrealizowany dach stanowi prowizoryczne zabezpieczenie przed wpływem warunków atmosferycznych. Po kolejnym podjęciu postępowania wyjaśniającego na wniosek współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji stwierdzono, że M. M. i Z. M. zgłosili do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. zamiar wykonywania robót budowlanych remontowych budynku przy ul. [...] w K. i organ ten pismem z dnia [...].06.2001 r. przyjął do wiadomości zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku w zakresie wymiany istniejących zabezpieczeń otworów okiennych i drzwiowych na stolarkę okienną i drzwiową w ramach istniejących otworów, bez naruszania nadproży, jak również wykonywanie tynków. Po dokonaniu kontroli w terenie 3 lipca 2001 r. oraz kontroli obiektu przy udziale stron w dniu 18 września 2001 r. stwierdzono, że zakres wykonywanych robót w obrębie przedmiotowej inwestycji był zgodny z zakresem robót zgłoszonych przez inwestora i przyjętych do wiadomości przez organ architektoniczny. Wnioski współwłaścicieli budynku nr [...] i nr [...] przy ul. [...], dotyczące żądań wydania decyzji o rozbiórce części obiektu wybudowanych po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrywane są jako odrębne postępowanie. Organ stwierdził, że budynek przy ul. [...] w K. nie podlega rozbiórce na podstawie art. 48 Prawa budowlanego ze względu na fakt, że inwestor realizował inwestycję w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor, który prowadzi roboty budowlane lub wybudował obiekt na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie unieważniona albo uchylona w wyniku wznowienia postępowania, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Ponadto nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego skutkujący rozbiórką obiektu lub jego części. Analizując wniosek stron o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części przedmiotowego budynku wybudowanej od strony ogrodu, a wychodzącej poza obrys sąsiedniego budynku przy ul. [...] organ podkreślił, że sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją o zaniechaniu robót z dnia 24 lipca 1998 r., która stała się ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 1999 r. podkreślił, że przyjęty przez organ nadzoru budowlanego tryb postępowania administracyjnego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego o zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych jest prawidłowy. Wydana w tym trybie decyzja przesądziła o losach już zrealizowanej inwestycji. W wyroku tym podkreślono, że prawomocna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu będzie stanowić podstawę do dalszego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Decyzja ta (nr [...] ) wydana w dniu [...] września 1999 r., została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2000 r. Organ wskazał także, że ścianki działowe (zgodnie z wpisem do dziennika budowy) były wybudowane w 1996 r. – przed wydaniem decyzji o zaniechaniu robót z 1998 r. Na parterze przedmiotowego budynku stolarka okienna i drzwiowa, instalacje wewnętrzne elektryczna i wodno-kanalizacyjna oraz tynki i wylewki były wykonane w oparciu o zgłoszenie do organu architektonicznego – przed wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót z dnia 25 października 2001 r., natomiast prace polegające na ułożeniu podłogi i flizowaniu nie podlegają nadzorowi organu architektonicznego, ani nadzoru budowlanego. Roboty budowlane wykonane bez pozwolenia na budowę, po wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót z dnia 25 października 2001 r., polegające na montażu części stolarki zewnętrznej w obrębie I piętra nie podlegają rozbiórce, bowiem zostały zakwalifikowane jako roboty zabezpieczające przed warunkami atmosferycznymi. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. Odwołania wnieśli I. i Z. K. oraz L. i W. I. podnosząc, że z chwilą ogłoszenia wyroku NSA z dnia 12 listopada 1996 r. sygn. akt II SA/Kr 1124/96 M. i Z. M. nie posiadali pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, a budynek wznoszony jest od podstaw i nie ma nic wspólnego z budynkiem poprzednio istniejącym, który został samowolnie rozebrany a w jego miejsce powstał nowy, samowolnie realizowany. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., zn. [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ilekroć w postępowaniu pojawia się wniosek stron, w którym żądają one nakazania rozbiórki obiektu, a równocześnie z uzasadnienia decyzji wynika, że nie jest możliwe zastosowanie trybu wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego, organ winien zważyć jak taki wniosek winien być rozpoznany i rozpatrzony. Z trybu art. 50-51 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego winien podejmować czynności mające doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. W prowadzonym postępowaniu dotyczącym budynku nr [...] przy ul. [...] w K. organ zmierza do ustalenia okoliczności faktycznych mających na celu określenie, jakie należy podjąć czynności by doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, jednak takich ustaleń organ pierwszej instancji nie przeprowadził. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadzi odrębne postępowanie pod sygnaturą [...] w sprawie przebudowy prowizorycznego dachu budynku nr [...] przy ul. [...] w K., w ramach którego wydał na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] marca 2003 r., które to postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., zostało utrzymane w mocy. Powyższe postanowienie winno stanowić czynność podjętą w postępowaniu, w ramach którego wydano skarżoną decyzję i sprawy te winny zostać połączone ze względu na wspólny przedmiot postępowania. W skardze do sądu administracyjnego I. i Z. K. oraz L. i W. I. podnieśli, że prace budowlane zostały ukończone a kwestionowana decyzja nie przynosi żadnego rozwiązania sprawy. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki, Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu I instancji, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano żadnych ustaleń dotyczących przedmiotu postępowania ze wskazaniem oraz oceną dowodów, pomimo że postępowanie administracyjne przed organami architektoniczno-budowlanymi i organami nadzoru budowlanego dotyczące realizacji budynku nr [...] przy ul. [...] w K. toczy się od 1996 r., w tym czasie następowało szereg zdarzeń faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ocenę legalności działań inwestorów, a zgromadzony materiał obejmuje kilka tomów akt. Nie odniesiono się nawet pośrednio do prawidłowości ustaleń poczynionych w przedmiotowej sprawie przez organ pierwszej instancji, nie jest zatem wiadomym, o jakim stanie faktycznym rozstrzyga organ odwoławczy. Stanowisko organu jest ogólnikowe, nie uwzględnia wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego ani nie odnosi się do stanu prawnego, który uległ zmianie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Sąd stwierdził także, że nie jest wiadomym, jaki stan faktyczny ustala organ odwoławczy, w tym, czy realizowane etapami roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do zarzutów odwołania. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Z. M. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy administracji w swoich decyzjach oparły się na materiale dowodowym rozpatrzonym w sposób pobieżny i nie wyczerpujący, a także art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że organy postępowania administracyjnego nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w związku z czym wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 k.p.a. jest nietrafiony. Decyzja ta uchyla decyzję organu pierwszej instancji, zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając właśnie braki w postępowaniu dowodowym, co jednoznacznie wskazuje na motywację zmierzającą w kierunku jak najbardziej wyczerpującej analizy materiału dowodowego. Podobnie biorąc pod uwagę fakt, że zaskarżaną decyzją organ drugiej instancji zwrócił organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, trudno uznać za racjonalny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i nie podejmowanie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. o Z. K. oraz L. i W. I. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że zmierza ona jedynie do wydłużenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia. Z urzędu natomiast bierze pod rozwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Mając na uwadze powyższe uwarunkowania prawne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazujących na naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, tak więc zarzuty jej powinny dotyczyć naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w oparciu o które został wydany zaskarżony wyrok. Tymczasem w omawianej skardze kasacyjnej, zarzuca się naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mogły stanowić podstawy wydania wyroku, bowiem są to przepisy, w oparciu o które wydają swoje decyzje (postanowienia) organy administracji publicznej, a nie sądy. W związku z uwagą Sądu I instancji, iż z dniem 11 lipca 2003 r. uległ zmianie stan prawny, należy zaznaczyć, że zmiana ta nie powinna mieć wpływu na tryb orzekania w niniejszej sprawie, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). Tym samym, organy nadzoru budowlanego powinny doprowadzić sprawę do końcowego jej rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., czemu powinno też służyć, wydane postanowienie z dnia [...] marca 2003 r., utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2003 r. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego przez M. i Z. M., powinna być poprzedzona nałożeniem na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), co w tym przypadku oznacza wzięcie pod uwagę wcześniej wydanych decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym oraz wyroków sądów administracyjnych i ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok NSA z 27 marca 2007 r. II OSK 525/06, niepubl.; wyrok WSA w Szczecinie z 26 października 2006 r., II SA/Sz 1018/06, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2004 r., 7/IV SA 2017/03, niepubl.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.