IV SA/Wa 106/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2007 roku sprawy ze skargi Spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (....) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) września 2006 roku, Nr (...) Prezydent Miasta W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi na działkach o nr ew. (...), (...) i części działki (...) oraz działki (...), (...) – (jako dojazd do terenu inwestycji) wraz z działką drogową nr ew. (...) (pas drogowy ul. (...)) przy ul. (...) na terenie Dzielnicy W. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "N." oraz M. Decyzją z dnia (...) października 2006 roku, Nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia (...) września 2006 roku przekazując sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku [gdy] (...) teren ma dostęp do drogi publicznej. Art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy definiuje pojęcie "dostępu da drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z analizy akt sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji budowlanej nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w szczególności do ul. (...), z której miałaby odbywać się obsługa komunikacyjna inwestycji. Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy możliwe byłoby tylko w razie zaistnienia przynajmniej jednej z następujących przesłanek, to jest: 1. dostęp da terenu planowanej inwestycji odbywałby się przez drogę wewnętrzną, 2. dostęp do terenu odbywałby się przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "draga wewnętrzna". Konieczne jest się zatem odwołanie do regulacji ustawy z dnia 21 marca 1985 roku a drogach publicznych, która pojęcie to definiuje, podobnie jak pojęcie "drogi" jako takiej. ' Stosownie do art. 4 pkt 2 powołanej ustawy, przez "drogę" rozumieć należy budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno –.użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przez "drogę wewnętrzną" zaś – w myśl art. 8 ust. 1 tejże ustawy – drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznym. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, dojazd do planowanej inwestycji miałby odbywać się "poprzez garaż podziemny etapu pierwszego – od strony ul. (...)". Brak jest, zdaniem Kolegium, podstaw do uznania, że garaż podziemny, stanowiący położoną poniżej poziomu gruntu część budynku, ewentualnie samodzielny obiekt ukryty pod powierzchnią ziemi ("podziemny"), mógłby zostać uznany za "drogę" w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, czy to publiczną, czy wewnętrzną, a w konsekwencji, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miałaby odbywać się przez jakąkolwiek drogę, w szczególności – drogę wewnętrzną, o której mowa wart. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że przynajmniej częściowo wyznaczona przez organ pierwszej instancji trasa dojazdowa do drogi publicznej – ul. (....)– została "przerwana" przez odcinek nie będący drogą wewnętrzną. Brak jest podstaw do uznania, że na części terenu, na której miałaby zostać zrealizowana zasadnicza część przedmiotowej inwestycji budowlanej, tj. na działce o nr: ew. (...), została ustanowiona służebność drogowa na działkach o nr ew. (...), (...) i (....). Większość terenu przeznaczonego pod inwestycję budowlaną nie ma dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie nie został spełniony jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż – jak wynika z powołanego przez organ pierwszej instancji aktu notarialnego z dnia (...) maja 2002 roku – na działce ew. (...) została ustanowiona "służebność przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego, właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej działki o numerach ew. (...), (...) i (...). Wynika z tego, że służebność ta nie objęła; tzn. nie została ustanowiona na rzecz działki o nr ew. (...), na której ma zostać zrealizowana zasadnicza część inwestycji budowlanej, czyli budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi. Również i z tego powodu nie sposób zasadnie twierdzić, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Oznacza to, że w chwili obecnej ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej nie jest możliwe. W związku z powyższym, organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zapewnienia dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, ewentualnie ustalenia z wnioskodawcą, czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. (...), na której ma zostać zrealizowana zasadnicza część inwestycji budowlanej służebnością przejścia i przejazdu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o. o. C. podnosząc zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa oraz art. 136 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych oraz art. 138 § 2 kpa poprzez niewydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej Spółki teren planowanej inwestycji (nieruchomość oznaczona nr ew. (...), tzw. nieruchomość II etapu) posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę sąsiednią (nieruchomość oznaczoną nr ew. (...), (...) i (...), a obecnie jednym nr ew. (...), to jest tzw. nieruchomość I etapu), poprzez stosowne służebności drogowe oraz działkę mającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a należącą do W.(nieruchomość oznaczoną nr ew. (...)) – poprzez wybudowaną na niej drogę wewnętrzną. Rażącym błędem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nie podjęcie przed wydaniem zaskarżonej decyzji jakichkolwiek kroków w celu ustalenia, czy i w jaki sposób skarżąca Spółka zapewniła sobie dojazd do nieruchomości objętej inwestycją i nie zażądanie przedstawienia jakichkolwiek dokumentów z tym związanych. W wyniku powyższego naruszenia art. 136 kpa oraz art. art. 7 i 77 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa organ odwoławczy nienależycie rozpoznał sprawę, nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i w efekcie nieprawidłowo stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej w chwili obecnej ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej nie jest możliwe. Tym samym organ odwoławczy naruszył także art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady nakazującej organowi drugiej Instancji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Zdaniem skarżącej Spółki art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie "dostępu do drogi publicznej" jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo pośredni w postaci dostępu do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren inwestycyjny nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej jednakże z całą stanowczością należy stwierdzić, iż dostęp został zapewniony przez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika to z dokumentu w postaci aktu notarialnego – ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży, oświadczenia o ustanowieniu służebności oraz pełnomocnictwa sporządzonego u notariusza B. S. w dniu (...) maja 2006 roku, za Rep. (...), w którym to akcie (§ 9) skarżąca Spółka zapewniła sobie służebność przejazdu i przechodu przez działkę o nr ew. (...), (...), (...) (obecnie nr (...)), stanowiącą nieruchomość I etapu jego inwestycji. Służebności drogowe ustanowione w akcie notarialnym w dniu (...) maja 2006 roku na nieruchomości I etapu oznaczonej nr ew. (...), (...), (...) (obecnie nr (...)) całkowicie pozwalają na uznanie, iż droga dojazdowa do nieruchomości o nr ew. (...) została zapewniona. Nadto zdaniem skarżącej Spółki o tym, czy dana budowla stanowi drogę, decyduje jej przeznaczenie do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. Niesłuszne jest zdaniem skarżącej Spółki twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jakoby teren inwestycji nie miał zapewnionego przejścia i przejazdu przez działkę bezpośrednio graniczącą z drogą publiczną (...), czyli przez działkę nr (...) należącą do W. Skarżąca Spółka korzysta bowiem z drogi dojazdowej w postaci zjazdu z drogi publicznej (...), a następnie z drogi wewnętrznej znajdującej się na części działki o nr ew. (...) należącej do W. Co więcej, to właśnie skarżąca Spółka na podstawie umowy nr (...) o udostępnienie terenu w celu wykonania robót budowlanych zawartej w dniu (...) grudnia 2003 roku z W. uzyskał zgodę właściciela gruntu (W.) i wybudowała tę wewnętrzną drogę dojazdową. W związku z powyższym została spełniona przesłanka z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ dostęp do terenu planowanej inwestycji odbywa się przez istniejącą drogę wewnętrzną wybudowaną na podstawie wyżej wskazanej umowy. Norma art. 2 pkt 14 wymaga jedynie spełnienia samodzielnej przesłanki w postaci istnienia drogi wewnętrznej i nie ustanawia żadnych dodatkowych warunków. Ponadto jak wynika z akt sprawy inwestycja polega na budowie II etapu budynku mieszkalnego, który zostanie połączony z już istniejącym i zasiedlonym budynkiem znajdującym się na działce nr (...), (...) i (...) (obecnie nr (...)), a zatem jest to de facto jedna inwestycja, w której jeden parking podziemny – łączący oba budynki – będzie obsługiwać wszystkich mieszkańców. Wobec tego dojazd do planowanej inwestycji będzie realizowany tą samą drogą, co dojazd do budynku I etapu, a po zrealizowaniu planowanej inwestycji wszystkie działki gruntu o nr ew. (...), (...) i (...) (obecnie nr (...)) oraz o nr ew. (...) zostaną połączone i objęte jedną księgą wieczystą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art.138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Świadczy o tym treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję Prezydenta Miasta W. najpierw stwierdzilo, że nieruchomość na której ma być realizowana inwestycja, nie posiada dostępu do drogi publicznej, by następnie stwierdzić że organ pierwszej instancji powinien rozważyć czy istnieje możliwość zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Skoro zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, to trudno zrozumieć w jakim celu organ pierwszej instancji miałby prowadzić rozważania nad tym czy istnieje możliwość zapewnienia tej nieruchomości takiego dostępu. Jeśli zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to Kolegium powinno w konsekwencji uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wówczas strona postępowania mogłaby taką decyzję zaskarżyć do sądu administracyjnego, który mógłby z kolei dokonać oceny jej zgodności z prawem. Podstawą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta W. do ponownego rozpoznania nie mogła też być konieczność ustalenia czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. (...) ustanowienia służebnością przejścia i przejazdu. Organy administracji na podstawie materiału dowodowego mają obowiązek ocenić czy spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast rolą organów administracji ocena czy przesłanki te mogłyby zaistnieć, gdyby pojawiły się w sprawie nowe okoliczności. Nawet jeśli istniałaby możliwość objęcia działki o nr ew. (...) służebnością przejścia i przejazdu, to organ administracji i tak nie posiada instrumentów prawnych do tego, by zmusić inwestora, aby wystąpił o ustanowienie takiej służebności. Przedłożony przez pełnomocnika inwestora na rozprawie odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia (...) listopada 2006 roku, sygn. akt (...) o ustanowieniu służebności przejazdu i przechodu, nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie to zapadło już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie może być brane przez Sąd pod uwagę przy ocenie trafności stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca Spółka może natomiast przedstawić je jako dowód przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c, art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.