II SA/Kr 2253/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2007 r. sprawy ze skargi L. P. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2003 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L. P. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 28 i art. 33, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie -k.p.a.) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia U. i H. K., K. i D. P., A. P. na docieplenie budynku mieszkalnego dwurodzinnego w zabudowie [...] przy ul. [...], ul. [...], zlokalizowanego na działce Nr 1 i 2 obr. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent Miasta wskazał, że, dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w świetle przepisów decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest wymagana. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając stosowne dokumenty w postaci: odpisu z księgi wieczystej z dnia [...] maja 2003 r., L. Dz. Odp. [...] oraz z dnia [...] maja 2003 r., L. Dz. Odp. [...]. W ocenie Prezydenta projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i opinie, jest wykonany przez osobę uprawnioną. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych przez L. P. i W. J., iż przedmiotowy obiekt, który ma być docieplony został zrealizowany samowolnie, a inwestor nie posiada do chwili obecnej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, Prezydent podniósł, że art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. przewiduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko w przypadku: "jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W przypadku istniejącej zabudowy na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...], do dnia wydania niniejszej decyzji nie orzeczono nakazu rozbiórki. Inwestor przedłożył natomiast stosowne dokumenty do wydania decyzji o pozwoleniu na docieplenie w/w budynku dwurodzinnego. Brak jest zatem, w ocenie Prezydenta, podstawy prawnej do wydania odmowy pozwolenia na docieplenia przedmiotowego budynku. Prezydent dodał również, że niniejsza decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U Nr 80 poz.718). Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 tejże ustawy " do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, Stosuje się przepisy dotychczasowe...". W związku z powyższym Prezydent orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: L. P., W. J. i F. J. Podnieśli w nim, że pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. wnosili zastrzeżenia do projektu, a nadto pismo to zawierało wniosek końcowy o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie artykułu 97 § 4 k.p.a. i art. 30 o NSA. Otrzymali także decyzję bez możliwości skorzystania z art. 10 k.p.a. przed jej wydaniem. Ich zdaniem podstawa prawna decyzji nie jest adekwatna do sytuacji formalnoprawnej przedmiotowych nieruchomości jak i jej uzasadnienie. Twierdzą, że inwestorzy nie wykazali prawa do użytkowania obiektów. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jak i Urząd Miasta, Wydział Architektury i Urbanistyki do dziś nie wykonali poleceń organu II instancji mających na celu wykonanie 5 wyroków NSA doprowadzających do zgodności z prawem przedmiotowe nieruchomości, a w dalszej kolejności uzyskanie prawa do użytkowania przez właścicieli. Decyzją z dnia 5 września 2003 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zastrzeżenia zawarte w odwołaniu dotyczą odrębnych postępowań administracyjnych i nie mają wpływu na rozstrzygnięcia niniejszą decyzją. Dla przedmiotowego zamierzenia nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie z dyspozycją art. 33 Prawa budowlanego z 1994 r. Inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane (art. 34 Prawa budowlanego z 1994 r.). Zatem wobec spełnienia wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r.). Art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego z 1994 r. przewiduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku, cyt. "jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki." W stosunku do istniejącego obiektu budowlanego przy ul. [...] i [...], do dnia podjętego niniejszą decyzją rozstrzygnięcia, tut. organ nie powziął informacji o orzeczeniu nakazu rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli L. P. i W. J. Podnieśli w niej, że trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zarzuty zawarte przez nich w odwołaniu dotyczą odrębnych postępowań i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Uważają, że powzięcie wiadomości o wzmiankowanych przez nich wyrokach NSA, w których stwierdzono, że przedmiotowe obiekty zostały wzniesione samowolnie powodowało niemożność wydania decyzji w niniejszej sprawie. To powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma orzec, zgodnie z wyrokami NSA na podstawie art. 37 lub 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Obie decyzje: organu II i l instancji sankcjonują zatem bezprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko jakie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie -legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga jest zasadna. Przyznać należy rację organom orzekającym, że nauka prawa administracyjnego zalicza pozwolenie na budowę do tzw. decyzji związanych. W przypadku bowiem spełnienia przez wnioskodawcę wymaganych Prawem budowlanym przesłanek pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., stanowi bowiem, że: "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Z treści Ust. 5 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika jednak, iż właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W pismach i środkach zaskarżenia skarżący wzmiankowali o wyrokach NSA z dnia: 4 października 1995 r., sygn. akt: II SA/Kr 2485/94, 26 czerwca 1993 r., sygn. akt: II S.A./Kr 321/98, 13 lutego 2003 r., sygn. akt II S.A./Kr 1278/01, z których to wynika, że obiekt znajdujący się na działce nr 3 przy ul. [...] w K. został zrealizowany bez pozwolenia na budowę oraz, że o dalszych jego losach należy orzec na podstawie art. 37, 40 lub 42 Prawa budowlanego z 1974 r. W kontekście powyższego nie wytrzymuje zatem krytyki stanowisko organu odwoławczego, że nie powziął on informacji o orzeczeniu nakazu rozbiórki. W sytuacji, gdy organ ten orzeka powtórnie w całokształcie sprawy i w granicach wyznaczonych decyzją organu l instancji, to kwestia wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, na którego docieplenie ma być udzielone pozwolenie na budowę, jest niezmiernie istotną. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego o rozbiórce obiektu powoduje, stosownie do postanowień co dopiero przywołanego ust. 5 art. 35 Prawa budowlanego z 1994 r., konieczność wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawców. Organ administracji publicznej nie może więc podejmować władczych rozstrzygnięć w przedmiocie udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku nie dokonując ustaleń co do okoliczności mającej wpływ na treść jego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i brak swojej aktywności w tym zakresie uzasadniać " nie powzięciem" informacji co do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Podobnie i z tegoż samego powodu nie można zaakceptować stanowiska organu l instancji, że do dnia wydania przez niego decyzji nie orzeczono nakazu rozbiórki. Okoliczności te muszą być jednoznacznie ustalone, czego wymagają wyraźnie od organów administracji publicznej postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie dokonując ustaleń w tym zakresie i mając informacje o zapadłych wyrokach NSA, a także o ocenie prawnej w nich zawartej, organy nie stworzyły rzeczywistego obrazu niniejszej sprawy by uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawnego w oparciu o który orzekały. Nawet, gdy w dacie orzekania postępowanie przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki się jeszcze nie zakończyło, to rzeczą organu było rozważenie, czy nie stanowiło to zagadnienia wstępnego, od którego zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, co wiązało się z kwestią zawieszenia niniejszego postępowania, a na co wskazywali skarżący. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę — Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.) nakazywała orzeczenie jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).